Zimowe utrzymanie dróg to zamówienie, które wraca co roku w podobnej formie. I właśnie ta powtarzalność sprawia, że szacowanie jego wartości rządzi się innymi regułami niż w przypadku jednorazowych zakupów.
Przepisy Prawa zamówień publicznych przewidują, że wartość usług powtarzających się ustala się w perspektywie dwunastomiesięcznej. Zamawiający może sięgnąć do danych historycznych – zsumować wydatki z poprzednich dwunastu miesięcy lub roku budżetowego – albo oszacować łączną wartość usług planowanych na kolejny rok od momentu pierwszego zlecenia. Nie wolno więc patrzeć wyłącznie na jedną umowę czy jeden sezon. Perspektywa musi być szersza.
Jeżeli gmina planuje odśnieżanie kilku dróg w różnych rejonach, a łączna wartość tych usług w skali roku przekracza próg ustawowy, to wszystkie te zamówienia powinny być traktowane jako jedno zamówienie publiczne. Nawet jeśli poszczególne umowy są zawierane osobno i każda z nich z osobna mieści się poniżej progu.
Od 1 stycznia 2026 roku próg stosowania ustawy PZP wzrasta ze 130 000 zł do 170 000 zł netto. To efekt nowelizacji przyjętej latem 2025 roku, która uwzględnia wzrost cen na rynku. Do końca 2025 roku obowiązuje jednak jeszcze dotychczasowa kwota, a postępowania wszczęte przed nowym rokiem toczą się na starych zasadach.
Orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej wypracowało test trzech tożsamości pozwalający ocenić, czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy z kilkoma odrębnymi. Bada się tożsamość przedmiotową, czyli czy zamówienia dotyczą tego samego lub powiązanego funkcjonalnie przedmiotu. Następnie tożsamość czasową – czy zamówienia są planowane w przewidywalnej perspektywie czasowej. Wreszcie tożsamość podmiotową – czy na rynku działają wykonawcy zdolni zrealizować całość zamówienia. Jeśli wszystkie trzy przesłanki występują łącznie, zamówienia należy traktować jako całość i odpowiednio zsumować ich wartość przy wyborze procedury.
Tegoroczna zima przyniosła intensywniejsze opady niż w ostatnich latach. Pojawia się więc pytanie, czy można powołać się na nieprzewidywalność sytuacji i udzielić dodatkowego zamówienia w trybie z wolnej ręki. Odpowiedź wymaga ostrożności. Stanowisko Urzędu Zamówień Publicznych oraz utrwalone orzecznictwo wskazują, że sama potrzeba odśnieżania w sezonie zimowym jest zjawiskiem corocznym i w pełni przewidywalnym. Fakt, że opady są bardziej obfite niż w poprzednich sezonach, nie przesądza jeszcze o spełnieniu przesłanek nieprzewidywalności w rozumieniu przepisów.
Za okoliczności rzeczywiście nieprzewidywalne mogą być uznane wyłącznie anomalie pogodowe o nadzwyczajnym, bezprecedensowym charakterze – opady wielokrotnie przekraczające wieloletnie normy statystyczne, których skala i intensywność nie były wcześniej obserwowane w danym regionie. Intensywna zima, nawet znacząco odbiegająca od łagodnych sezonów z ostatnich lat, nie spełnia automatycznie tego kryterium. Zamawiający musi wykazać, że działając z należytą starannością przy szacowaniu zamówienia, nie mógł przewidzieć takiego natężenia opadów – a to wymaga odniesienia się do danych wieloletnich, nie tylko do bezpośrednio poprzedzających sezonów.
Co zrobić, gdy umowa podprogowa zbliża się do progu lub już go przekroczyła?
Przede wszystkim należy prowadzić bieżący monitoring realizacji umowy względem pierwotnie szacowanej wartości. Im wcześniej zamawiający zauważy, że zbliża się do granicznej kwoty, tym więcej ma możliwości działania.
Trzeba też pamiętać o jednej zasadniczej kwestii: przepisy art. 455 PZP dotyczące dopuszczalnych zmian umowy – w tym limity 10% dla usług, 50% przy okolicznościach nieprzewidywalnych czy klauzule przeglądowe – mają zastosowanie wyłącznie do umów zawartych w reżimie ustawy. Do zamówień udzielonych poniżej progu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, zasadę swobody umów oraz wewnętrzne regulaminy zamawiającego. Nie można więc wprost powoływać się na art. 455 przy aneksowaniu umowy podprogowej.
Gdy pojawia się ryzyko przekroczenia progu, zamawiający powinien w pierwszej kolejności przeanalizować przyczyny odchyleń od pierwotnych założeń i udokumentować tę analizę. Jeżeli przekroczenie wynika z obiektywnych, trudnych do przewidzenia okoliczności, a pierwotne szacowanie było rzetelne – uzupełnienie dokumentacji o taką analizę stanowi podstawę do obrony przed ewentualnymi zarzutami.
Natomiast w sytuacji, gdy zakres pozostałych do wykonania usług jest znaczący, a kontynuowanie umowy podprogowej prowadziłoby do istotnego przekroczenia progu, właściwszym rozwiązaniem może być wszczęcie nowego postępowania zgodnie z PZP na pozostały zakres usług. Zamawiający kończy realizację dotychczasowej umowy w ramach jej pierwotnego zakresu, a na dalsze potrzeby przeprowadza procedurę zgodną z ustawą. To rozwiązanie jest bezpieczniejsze z punktu widzenia dyscypliny finansów publicznych, choć wymaga szybkiego działania i sprawnej organizacji postępowania.
Aneksowanie umowy podprogowej w celu zwiększenia jej wartości powyżej progu jest ryzykowne i może być kwestionowane przy kontroli. Jeśli jednak zamawiający decyduje się na takie rozwiązanie, powinien szczegółowo udokumentować przesłanki tej decyzji, wykazać obiektywne przyczyny przekroczenia oraz zachować zasady wynikające z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – czyli celowość, oszczędność i uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów.
Gdy umowa już przekroczyła próg, konsekwencje prawne zależą od tego, jak wyglądało pierwotne szacowanie. Jeśli było przeprowadzone starannie, udokumentowane i oparte na realnych danych historycznych uwzględniających również ostrzejsze zimy z przeszłości, a przekroczenie wynika z faktycznie ekstremalnych warunków – sytuacja wymaga uzupełnienia dokumentacji, ale sama w sobie nie stanowi automatycznie naruszenia.
Inaczej sprawa wygląda, gdy szacowanie było wadliwe: celowo zaniżone, oparte wyłącznie na danych z łagodnych zim, nieuwzględniające wszystkich zamówień tego samego rodzaju. Wówczas zamawiający naraża się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przewiduje w katalogu deliktów między innymi ustalenie wartości zamówienia niezgodne z przepisami, jeżeli miało to wpływ na obowiązek stosowania ustawy. Katalog kar obejmuje upomnienie, naganę, karę pieniężną, a w przypadkach rażących – zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.
Jak unikać takich sytuacji w przyszłości?
Prawidłowe postępowanie wymaga planowania z odpowiednim wyprzedzeniem. Postępowanie powinno być wszczęte na tyle wcześnie, by umowa mogła zostać zawarta przed rozpoczęciem sezonu zimowego. Szacowanie wartości musi obejmować wszystkie usługi związane z zimowym utrzymaniem: odśnieżanie, posypywanie, usuwanie oblodzeń – dla wszystkich dróg pozostających w zarządzie zamawiającego. Przy szacowaniu warto uwzględnić nie tylko ostatnie sezony, ale również dane wieloletnie obejmujące zimy o różnej intensywności.
Podział zamówienia na rejony lub etapy jest dozwolony, ale wartością zamówienia pozostaje suma wszystkich części. Do każdej z nich stosuje się przepisy właściwe dla wartości całego zamówienia. Niedopuszczalne jest sztuczne rozbijanie zamówienia na umowy podprogowe, gdy łączna wartość przekracza próg stosowania ustawy.
Dobrą praktyką jest również wpisanie do umowy klauzul pozwalających na elastyczne reagowanie na zmienne warunki pogodowe – określenie zakresu podstawowego i opcjonalnego lub mechanizmów dostosowania wynagrodzenia do faktycznej intensywności prac. Przy umowach zawieranych w reżimie PZP takie klauzule przeglądowe dają znacznie większe pole manewru niż późniejsze próby aneksowania.
Zatem czy samo przekroczenie progu w trakcie realizacji umowy podprogowej oznacza naruszenie przepisów?
Odpowiedź nie jest zero-jedynkowa. Przekroczenie progu nie stanowi automatycznie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jeżeli pierwotne szacowanie zostało dokonane z należytą starannością, w oparciu o rzetelne dane historyczne obejmujące również intensywniejsze sezony zimowe, i zostało właściwie udokumentowane. Jeśli natomiast szacowanie było wadliwe – zaniżone, oparte na nierealistycznych założeniach lub nieuwzględniające wszystkich zamówień tego samego rodzaju w perspektywie dwunastomiesięcznej – zamawiający ponosi odpowiedzialność na podstawie art. 17 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Decydujący jest więc moment i sposób oszacowania wartości zamówienia, nie samo przekroczenie kwoty w trakcie realizacji. A gdy widzimy, że zbliżamy się do progu – lepiej wcześniej uruchomić postępowanie w trybie PZP na pozostały zakres, niż ryzykować kontynuowanie umowy podprogowej.
#noweprzetargi #odśnieżanie #zamówieniapubliczne #pzp #dyscyplinafinansowa
