Reprezentacja samorządowych jednostek organizacyjnych
W celu wykonywania zadań publicznych, zarówno własnych, jak i zleconych, gmina, powiat i samorządowe województwo mogą tworzyć jednostki organizacyjne. Przybierają one różne formy organizacyjne - mogą posiadać osobowość prawną bądź też funkcjonować jako jednostki nieposiadające osobowości prawnej. O ich formie organizacyjno-prawnej decyduje organ stanowiący.
Jednostki organizacyjne posiadające przymiot osobowości prawnej charakteryzują się samodzielnością prawną i niezależnością od jednostek samorządu terytorialnego, działają w obrocie prawnym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Potwierdza to art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym ?gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy". Analogiczna regulacja prawna dotycząca powiatu znajduje się w art. 49 ustawy o samorządzie powiatowym, zaś dotycząca województwa w art. 60 ustawy o samorządzie województwa. Przykładem takich jednostek organizacyjnych są instytucje kultury, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej i inne. {paid}
Stationis municipii
Całkowicie odmiennie przedstawia się sytuacja prawna jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Do kategorii tej należą w szczególności: miejski ośrodek pomocy społecznej, powiatowy urząd pracy, dom dziecka, dom pomocy społecznej czy szkoły publiczne. W grupie tej znajduje się także urząd gminy (miejski), starostwo powiatowe i urząd marszałkowski. Jednostki te zawsze działają w imieniu i na rachunek organu założycielskiego: gminy, powiatu czy województwa. W literaturze przedmiotu jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej są określane mianem stationis municipii. W obrocie cywilnoprawnym działają one w zastępstwie jednostki samorządu terytorialnego.
Konsekwencją prawną takiego stanu rzeczy jest to, że realizacja określonego zadania publicznego gminy, powiatu czy województwa za pośrednictwem nieposiadającej osobowości prawnej jednostki organizacyjnej, następować będzie w imieniu jednostki samorządu terytorialnego i na jej rachunek. Ta ostatnia może być wskazana jedynie dodatkowo, obok podmiotu głównego, którym jest gmina, powiat czy województwo.
Jeśli zatem w wyniku działania nieposiadającej osobowości prawnej jednostki organizacyjnej powstanie stosunek prawny, to zawsze jest on zawierany przez jednostkę samorządu terytorialnego, a nie przez tę jednostkę organizacyjną. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby obok gminy, powiatu czy województwa wskazywać taką jednostkę jako faktycznego realizatora stosunku prawnego (np. Gmina X - Urząd Miejski, Powiat X - Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, Województwo X - Wojewódzki Zarząd Dróg).
Wyjątek stanowią jedynie stosunki pracy, w których stroną - pracodawcą jest zawsze sama jednostka organizacyjna (tj. np. urząd miejski, szkoła, przedszkole, PUP, MOPS itd.), chociażby nawet nie posiadała osobowości prawnej.
Problem reprezentacji
Do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem legitymowany jest wójt albo - działający na podstawie upoważnienia - zastępca wójta samodzielnie lub wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Wynika to jednoznacznie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Pojęcie ?zarząd mieniem", o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym budzi wątpliwości, jako że nie zostało dostatecznie zdefiniowane. W wyroku z 11 października 2001 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że ?w art. 46 ust. 1 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym chodzi wyłącznie o takie czynności w ramach zarządu mieniem, które wymagają wyrażenia woli na zewnątrz, a nie o wszystkie czynności zewnętrzne, które mają aspekt majątkowy" (II CKN 327/99, LEX nr 52727). Zatem poza zakresem regulacji art. 46 ust. 1 pozostaje ta część gospodarowania mieniem komunalnym, która nie stanowi zarządzania nim. Pojęcie ?gospodarowanie" jest bowiem szersze niż ?zarząd" (K. Bandarzewski w: ?Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", red. P. Chmielnicki LexisNexis 2007 r., s. 442). Zakres gospodarowania mieniem gminnym określa w szczególności art. 23 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. DzU 2004 nr 261 ze zm.).
PODMIOTY UPRAWNIONE DO REPREZENTACJI
Do składania oświadczeń woli w imieniu gminy, w zakresie zarządu mieniem legitymowany jest wójt albo - działający na podstawie upoważnienia - zastępca wójta samodzielnie lub wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Oświadczenia woli w imieniu powiatu w sprawach majątkowych składa dwóch członków zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
W samorządowym województwie oświadczenia woli składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej. Sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli, innych niż przewidywane w statucie województwa (art. 57 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).
Kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie udzielonego przez wójta pełnomocnictwa (art. 47 ustawy o samorządzie gminnym).
W samorządzie powiatowym zarząd może upoważnić kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu. W taki sam sposób umocowanie do działania mogą uzyskać pracownicy starostwa oraz kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym).
Kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa. Wskazane zasady dotyczą upoważnienia do czynności podejmowanych w sferze prawa cywilnego (art. 56 ustawy o samorządzie województwa).
Pełnomocnictwo ogólne i rodzajowe
Kierownikom samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej można udzielić pełnomocnictwa ogólnego, jak również rodzajowego lub nawet do konkretnej czynności prawnej. Do pełnomocnictw ustanowionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odpowiednio przez zarząd powiatu i zarząd województwa stosuje się zasady określone w art. 95-109 kodeksu cywilnego.
Podkreślić należy, iż reguła ta może mieć także odniesienie do jednostki, jaką jest urząd gminy (miejski), starostwo powiatowe czy urząd marszałkowski. Potwierdzeniem powyższego jest uchwała Sądu Najwyższego z 3 października 2003 r., w której zostało stwierdzone, że przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie nie wyłączają możliwości złożenia oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem przez pełnomocnika gminy ustanowionego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Sąd ten przyjął również, że ?należy udzielić przeczącej odpowiedzi na wątpliwość, czy art. 46 ust. 1 ustawy określa w sposób wyczerpujący działanie gminy w zakresie zarządu mieniem przez przedstawicieli umocowanych oświadczeniem woli".
Reasumując, stwierdzić należy, iż nic nie stoi na przeszkodzie, aby stroną umów cywilnoprawnych dotyczących samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, poza podmiotami określonymi w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 57 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, były także inne osoby działające na podstawie pełnomocnictwa wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odpowiednio zarządu powiatu i zarządu województwa, określającego zakres czynności objętych pełnomocnictwem, okres, na jaki pełnomocnictwo zostaje udzielone itd. Osobami tak umocowanymi mogą być w szczególności pracownicy tychże jednostek. Stroną umowy zawsze jednak będzie jednostka samorządu terytorialnego, czyli gmina, powiat bądź województwa.
