Opcje wyszukiwania (Strona 1 z 6)

Czy cena może być jedynym kryterium oceny ofert w zamówieniu na usługi sprzątania pomieszczeń biurowych i terenów zewnętrznych ?

26-06-2015

/ BLOG PRZETARGI

W wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., KIO 2395/14, Krajowa Izba Odwoławcza uznała za usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, usługi pomieszczeń biurowych w siedzibie zamawiającego oraz w 29 placówkach terenowych zamawiającego w miastach na terenie województwa (?) wielkopolskiego, a także sprzątania terenów zewnętrznych 18 spośród tych placówek.

W zakresie usługi sprzątania pomieszczeń biurowych i terenów zewnętrznych do zadań wykonawcy należało:

1)  utrzymanie czystości pomieszczeń biurowych, przez co rozumie się sprzątanie pomieszczeń biurowych, gabinetów lekarskich, sanitariatów, pomieszczeń kuchennych, ciągów komunikacyjnych, polegające na:

      a)  codziennym opróżnianiu koszy na śmieci oraz pojemników niszczarek wraz z wymianą w miarę potrzeb worków do śmieci, codziennym opróżnianiu popielniczek w palarniach, codziennym czyszczeniu biurek, krzeseł, szaf, parapetów, itp. sprzętów z kurzu i pyłu na sucho lub wilgotną tkaniną zwilżoną w wodnych roztworach łagodnych środków czyszczących, a mebli drewnianych - środkami wskazanymi w załączniku nr C do szczegółowego opisu przedmiotu zamówienia, oraz czyszczenie w miarę potrzeb aparatów telefonicznych oraz faksów;

     b)  codziennym odkurzaniu wykładzin dywanowych, zamiataniu i myciu posadzek ceramicznych, myciu wykładzin PCV oraz PCV typu Tarkett płynami do konserwacji podłóg elastycznych zabezpieczonych, a raz w miesiącu - wykonywaniu pastowania i froterowania podłóg PCV typu Tarkett oraz myciu ścian z płytek ceramicznych w pomieszczeniach kuchennych oraz odkurzaniu w miarę potrzeb żaluzji aluminiowych poziomych oraz ram okiennych i parapetów, grzejników CO, elementów dekoracyjnych, gniazdek, wyłączników, sprzętów ppoż.;

     c)  codziennym utrzymaniu w czystości pomieszczeń sanitarnych, tj. myciu umywalek, myciu i dezynfekcji muszli ustępowych oraz pisuarów wraz z wykładaniem w miarę potrzeb toaletowych kostek zapachowych, myciu luster, codziennym myciu umywalek i płytek ściennych w gabinetach lekarskich, a także codziennym utrzymaniu w czystości pomieszczeń kuchennych tj. myciu umywalek, zlewozmywaków, blatów i stołów kuchennych;

     d)  codziennym myciu drzwi przeszklonych wewnętrznych i zewnętrznych wraz z ościeżnicami i klamkami (odkurzanie i mycie pozostałych drzwi wraz z ościeżnicami i klamkami oraz lampami w miarę potrzeb) we wszystkich jednostkach terenowych, oraz wewnętrznych ścian oddzielających pomieszczenia, szklanych boksów informacyjnych, szklanych ścian działowych, myciu okien jeden raz w miesiącu,

       e)  sprzątaniu minimum 1 raz w tygodniu (w tym zamiataniu i myciu);

       f)  sprzątaniu raz w miesiącu;

       g)  sprzątaniu jeden raz na kwartał;

     h)  pielęgnacji kwiatów żywych i sztucznych znajdujących się w miejscach ogólnodostępnych, podlewaniu, zasilaniu i bieżącej dbałości o estetyczny wygląd roślin.

W zakresie usługi utrzymania czystości terenów zewnętrznych (sprzątanie terenów zewnętrznych wokół budynków stanowiących siedziby placówek terenowych), do wykonawcy należało:

      a)  pielęgnacja trawnika, krzewów ozdobnych (klombów) obejmujące podlewanie, koszenie, nawożenie, stosowanie środków chwastobójczych, owadobójczych i dosiewanie trawy w miarę potrzeb itp. w okresie od wiosny do jesieni, pielęgnacji roślin w gazonach i klombach (pielenie i podlewanie);

         b)  codzienne sprzątanie terenu z usuwaniem śmieci;

       c)  uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości służących dla ruchu pieszego, schodów wejściowych do budynków, parkingów, wjazdów do garażu oraz z dróg dojazdowych;

        d)  utrzymywanie w stałym porządku chodników, w miarę konieczności kilkukrotne w czasie doby;

        e)  czyszczenie rynien i rur spustowych (czyszczaki) z liści w razie potrzeby w okresie od września do listopada oraz odśnieżaniu dachów i usuwaniu sopli w okresie od listopada do marca

      f) wywiezienie śniegu z terenu wskazanej placówki terenowej w przypadku znacznej ilości spryzmowanego śniegu utrudniającego komunikacje na terenach zewnętrznych, na podstawie zlecenia Zamawiającego;

Realizacja usług wykonywanych okresowo, polegała na:

        a)  myciu okien (przez umycie okien należy rozumieć umycie: szyb, ram, parapetów) - raz w roku albo dwa razy w roku, raz w roku mycie elewacji szklanej (konieczność użycia podnośnika-kosza) w 2 placówkach terenowych,

         b)  raz w roku dodatkowe czyszczenie wykładzin dywanowych Lano "ZHN Design" i, "ZEN", przy zastosowaniu metody na sucho, czyli proszkiem tzw. suchymi wiórami absorbującymi brud, po uprzednim wystawieniu zlecenia przez Zamawiającego,

          c)   raz w roku dodatkowej konserwacji podłóg PCV Tarkett (akrylowanie) przy zastosowaniu oryginalnych materiałów do konserwacji wykładzin, po uprzednim wystawieniu zlecenia przez Zamawiającego,

         d)  raz w roku czyszczenie z umyciem (pranie) żaluzji pionowych typ "verticale", po uprzednim wystawieniu zlecenia przez Zamawiającego.

Zamawiający podał również, w których placówkach mają być wykonywane poszczególne czynności, a także określił wielkość powierzchni podlegających sprzątaniu w ramach tych czynności.

Zamawiający wymagał jednocześnie, aby do wykonywania ww. czynności wykonawca we własnym zakresie zabezpieczył odpowiednie środki czystości, w zakresie podanym przez zamawiającego oraz sprzęt techniczny (odkurzacze, kosiarki, węże ogrodowe, mopy, wiadra, ścierki, szczotki itp.).

Ponadto według opisu przedmiotu zamówienia wykonawca jest zobowiązany do:

     a)  dostarczania i uzupełniania mydła w płynie w toaletach oraz dostarczania i wykładania papieru toaletowego, kostek zapachowych, odświeżacza powietrza firmy Merida OE 4 - 4 pojemniki;

   b)  dostarczania i uzupełniania mydła w płynie i ręczników papierowych w pomieszczeniach gabinetów lekarskich,

     c)  dostarczania i wykładania worków do śmieci w koszach i pojemnikach niszczarek,

     d) zapewnienia soli i piasku niezbędnych do zimowego utrzymania czystości terenów zewnętrznych.

Zgodnie z art. 91 ust. 2 Pzp kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, serwis, termin wykonania zamówienia oraz koszty eksploatacji. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 2a Pzp kryterium ceny może być zastosowane, jako jedyne kryterium oceny ofert, jeżeli przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe, z zastrzeżeniem art. 76 ust. 2 Pzp, a w przypadku zamawiających, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Pzp, jeżeli dodatkowo wykażą w załączniku do protokołu postępowania, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty ponoszone w całym okresie korzystania z przedmiotu zamówienia.

W ocenie składu orzekającego Izby Odwołujący bezpodstawnie zarzucił, że usługi sprzątania pomieszczeń biurowych oraz sprzątania terenów zewnętrznych opisane w siwz nie są powszechnie dostępne i nie mają ustalonych standardów jakościowych. Użyte w nowym art. 76 ust. 2a Pzp określenia przedmiotu zamówienia, jako ?powszechnie dostępnego? oraz ?o ustalonych standardach jakościowych? nie mają swojej legalnej definicji, jednak analogiczne sformułowania zostały użyte w art. 70 Pzp (Zamawiający może udzielić zamówienia w trybie zapytania o cenę, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, a wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy P.z.p.), co uzasadnia wzięcie pod uwagę dorobku piśmiennictwa i orzecznictwa wypracowanego na tle interpretacji przesłanek uzasadniających zastosowanie trybu zapytania o cenę.

Warto już w tym miejscu zauważyć, że porównanie brzmienia art. 91 ust. 2a Pzp i art. 70 Pzp. prowadzi do wniosku, że wartość zamówienia przekraczająca tzw. progi unijne nie jest samoistnym wyznacznikiem, czy przedmiot zamówienia ma charakter powszechnie dostępnego o ustalonych standardach jakościowych. Już choćby z tego względu odrzucić należy podniesione na rozprawie przez Odwołującego sugestie jakoby warunek udziału w przedmiotowym postępowaniu dotyczący wiedzy i doświadczenia nabytego przy należytym wykonywaniu trzech usług, z których każda polegała na utrzymaniu czystości pomieszczeń biurowych w obiektach użyteczności publicznej o łącznej całkowitej powierzchni nie mniejszej niż 5.000 m2 i łącznej wartości nie mniejszej niż 700.000,00 zł brutto, tudzież wielkość powierzchni podlegających sprzątaniu w tym zamówieniu, miałyby świadczyć o niepowszechności przedmiotu zamówienia lub braku dla niego ustalonych standardów jakościowych.

Wskazuje się na potrzebę oparcia się na wykładni językowej terminu ?powszechna dostępność?, rozumianego jako dotyczący wszystkich, wszystkiego, pospolity, masowy, seryjny, popularny. Z kolei rzeczy i usługi powszechnie dostępne to takie, które jako dobra popularne są wszędzie na rynku oferowane i wykonywane przez wszystkich wykonawców działających w określonej branży. Można je nabywać bez względu na miejscowość i czas. W konsekwencji przez "powszechną dostępność dostaw lub usług" należy rozumieć oferowanie dóbr o pożądanej charakterystyce przez liczne podmioty na rynku, co umożliwia łatwy dostęp do tych dóbr praktycznie nieograniczonej grupie konsumentów, co z kolei łączy się wprost z powszechną konsumpcją takich dóbr czy usług (tak w piśmie Urzędu Zamówień Publicznych p.t. Nabywanie usług w trybie zapytania o cenę; uchwała Izby z 5 października 2011 r., sygn. akt KIO/KD 75/11).

Dostawy lub usługi powszechnie dostępne dotyczą zatem dóbr popularnych, zaspokajających potrzeby wszystkich kategorii odbiorców publicznych i prywatnych na terenie całego kraju. Rynek jest nimi nasycony, wszędzie i ciągle są oferowane, jako dobra łatwo dostępne, które można nabyć na rynku lokalnym lub regionalnym (por. Ryszard Szostak, Udzielanie zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę, Studia Prawnicze, zeszyt nr 2 (172) 2007 r.; stanowisko przywołane również w uchwale Izby z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt KIO/KU 10/09). Dostawy i usługi powszechnie dostępne to dobra popularne i łatwo osiągalne, zaspokajające potrzeby wszystkich kategorii odbiorców publicznych i prywatnych, które oferuje się wszędzie, zarówno na rynku lokalnym, jak i krajowym. Przy czym do usług powszechnie dostępnych o ustalonych standardach zalicza się m.in. usługi sprzątania pomieszczeń, mycia szyb, prania, usługi żywienia, proste usługi poligraficzne itp. (uchwała Izby z 5 października 2011 r., sygn. akt KIO/KD 75/11).

W uchwale z 26 marca 2014 r. (sygn. akt KIO/KD 21/14) Izba wnikliwie zbadała użycie pojęć powszechnej dostępności, jak i usługi powszechnej, czy usługi powszechnie dostępnej na gruncie innych aktów prawa krajowego. Izba stwierdziła wówczas, że pojęcie usługi powszechnej występuje na gruncie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, gdzie mowa jest o powszechnej dostępności do usługi publicznego transportu zbiorowego, ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, gdzie umowa jest o dostępnie do powszechnych usług, a także ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012.1529), gdzie wskazuje się na powszechne usługi pocztowe. Izba doszła do wniosku, że cechą wspólną wszystkich tych usług jest ich dostępność dla każdego bez względu na to, czy jest osobą fizyczną czy prawną, czy też inną jednostką organizacyjną, jak również bez względu na to, czy jest podmiotem prawa prywatnego czy publicznego. Według Izby można również uznać, że korzystanie z komunikacji np. miejskiej, czy wysyłanie listów, telefonowanie i korzystnie z Internetu należy do czynności wykonywanych codziennie przez nieograniczony krąg podmiotów. Co więcej, Izba zauważyła, że z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej wynika, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. To zdaniem Izby również wskazuje na rozumienie na gruncie prawa krajowego pojęcia usług powszechnie dostępnych, jako usług służących zaspokajaniu bieżących, codziennych, aktualnych potrzeb. Z kolei, jakie zadania są zadaniami gospodarki komunalnej, wynika wprost z ustaw o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie wojewódzkim - są to przede wszystkim dostawy wody, odprowadzanie ścieków, utrzymanie czystości, transport zbiorowy itp.

Ponadto Izba w przywołanej powyżej uchwale wywiodła, że powszechna dostępność zamówienia również na gruncie polskiego prawa może być rozumiana, jako zamówienie bieżącego użytku, który to termin występuje w tzw. dyrektywy klasycznej 2004/18/WE w kontekście dynamicznego systemu zakupów (pkt 13 preambuły dyrektywy). Zdaniem Izby skoro ustawodawca unijny przewidział dynamiczny system zakupów do zakupów bieżącego użytku, dokonując wykładni art. 2 pkt 2a ustawy P.z.p. (zawierającego definicję dynamicznego systemu zakupów), należy stwierdzić, że dynamiczny system zakupów może być stosowany dla takich powszechnie dostępnych dostaw i usług, które służą bieżącemu użytkowi. Przymiotnik bieżący oznacza obecny, aktualny, teraźniejszy, dzisiejszy, zaś użytek to zastosowanie, posługiwanie się, używanie, użytkowanie. Można zatem powiedzieć, że zakupy bieżącego użytku, to zakupy codziennego, obecnego używania.

W podsumowaniu rozważań Izba doszła do konkluzji, że wszystkie przeanalizowane przez nią przepisy wskazują, że aby daną dostawę czy usługę zakwalifikować, jako powszechnie dostępną musi ona służyć każdemu do zaspokajania jego bieżących potrzeb. Jednocześnie o dostępności usługi nie świadczy to od ilu podmiotów na rynku można ją kupić, ale to, czy usługa ta służy bieżącemu użytkowi przeciętnego odbiorcy.

Natomiast termin ?ustalone standardy jakościowe?, pojmowany, jako przeciętne typy, wzorce, rodzaje (gatunki), wyroby odpowiadające przeciętnym wymaganiom, odnosi się zarówno do standardów wynikających z przyjętych dla tych produktów norm określonych przepisami prawa przedmiotu świadczenia, jak i wymagań przyjętych, jako normy w powszechnym odbiorze konsumenckim. Stąd wywiedziono, że istotną cechą produktów lub usług zamawianych w trybie zapytania o cenę powinna być więc ich typowość, gwarantująca zamawiającemu porównanie cen takiego samego rodzaju produktów czy usług, oferowanych przez różnych dostawców lub wykonawców, przez podanie nazwy produktu lub usługi i określenie podstawowych ich parametrów czy zakresu. Zamawiający formułując zapytanie o cenę, powinien na tyle jednoznacznie i ściśle określić przedmiot zamówienia oraz warunki jego realizacji, aby jedynym elementem odpowiedzi oferentów była cena. Dlatego też przedmiotem zamówienia w trybie zapytania o cenę winny być wyroby gotowe, a standardy przedmiotu zamówienia powszechnie znane, określone już w czasie rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Dostawy lub usługi o powszechnie ustalonych standardach jakościowych to takie, których typy lub gatunki są dokładnie określone, znormalizowane, odpowiadające przeciętnym, standardowym, a nie specyficznym wymaganiom (normom), niewymagające indywidualnego podejścia (tak w piśmie Urzędu Zamówień Publicznych p.t. Nabywanie usług w trybie zapytania o cenę, w którym przywołano również stanowisko Głównej Komisji Orzekającej z orzeczenia z 26 lutego 2001 r., znak sprawy DF/GKO/Odw.-279/471-472/2000).

W piśmiennictwie wskazuje się, że ustalone standardy jakościowe to przede wszystkim powtarzalne parametry techniczne przedmiotu świadczenia (trwałość, wytrzymałość, funkcjonalność, gabaryty itd.) bądź powtarzalne parametry technologiczne lub czynnościowe (przy usługach), chodzi o właściwości przedmiotu świadczenia, które są na tyle znane na rynku, że transakcja nie wymaga rozwiniętego opisu przedmiotu zamówienia i nie należy do transakcji skomplikowanych, jej zawarcie wystarczy poprzedzić przetargiem uproszczonym charakteryzującym się przeciętną konkurencyjnością postępowania. Nie ma przy tym znaczenia, jak doszło do ustalenia tych standardów na rynku (ustabilizowania właściwości przedmiotu), pod wpływem norm i przepisów technicznych, standaryzacji związanej z procesem oceny zgodności, zwyczajów handlowych, prostego naśladownictwa czy w inny sposób, byleby wszędzie na rynku zamawiany przedmiot świadczenia był taki sam pod względem swoich właściwości (por. Ryszard Szostak, Udzielanie zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę, Studia Prawnicze, zeszyt nr 2 (172) 2007 r.; stanowisko przywołane również w uchwale Izby z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt KIO/KU 10/09).

Podobnie w uchwale Izby z 5 października 2011 r. (sygn. akt KIO/KD 75/11) wywiedziono, że ?ustalone standardy jakościowe? to znormalizowane cechy dostaw lub usług, spełniające przeciętne wymagania stawiane dla danego asortymentu (grupy towarowej), dzięki którym nie jest wymagane indywidualne podejście do ich wykonania. Tryb z art. 70 P.z.p. nie może być zatem stosowany do zamawiania dostaw lub usług nietypowych, wymagających szczególnych kwalifikacji bądź wyjątkowego zastosowania.

Z kolei w uchwale Izby z 28 września 2011 r. (sygn. akt KIO/KD 74/11) wskazano, że nie sposób utożsamiać standardów jakościowych ze standardami czy wymaganiami przepisów prawa. Natomiast standardy jakościowe muszą określać istnienie minimalnego akceptowanego rezultatu, jaki świadczona usługa ma zapewnić.

Zwraca się też uwagę na konieczność łącznego rozpatrywania, czy dana dostawa lub usługa jest powszechnie dostępna i ma ustalone standardy jakościowe. W konsekwencji wywiedziono, że tryb zapytania o cenę może być stosowany tylko w odniesieniu do takich dostaw lub usług, których standardy jakościowe nie są ustalane indywidualnie przez zamawiającego, na jego konkretne potrzeby, ale zamawiający zaspokaja swoje potrzeby poprzez nabywanie towarów lub usług ogólnie dostępnych, powszechnie oferowanych, takich jakie są de facto oferowane wszystkim, ewentualnie zainteresowanym ich zakupem (tak w piśmie Urzędu Zamówień Publicznych p.t. Nabywanie usług w trybie zapytania o cenę). Według stanowiska Izby z uchwały z 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt KIO/KD 49/11) przyjąć należy, że usługi "powszechnie dostępne ?to takie, które są przez rynek często oferowane, a więc duża jest ich podaż, a przez to nietrudne są do zdobycia. Zakres tego pojęcia ulega jeszcze zawężeniu przez dookreślenie przez ustawodawcę, że chodzi o usługi, które dodatkowo mają ustalone standardy jakościowe. W rezultacie do tej kategorii możemy zaliczyć jedynie usługi, które poprzez swoją powszechność znane są przeciętnemu nabywcy, a przez szeroką dostępność ukształtowany jest przez rynek ich standard, który dla przeciętnego klienta jest łatwy do zdefiniowania. Skoro przeciętny nabywca zna określoną usługę, wie co jest jej przedmiotem i jakie są jej standardy jakościowe, usługi te są powszechnie oferowane, co z kolei oznacza, że popyt na nie jest również wysoki (służą bowiem zapewnieniu realizacji bieżących potrzeb), a tym samym świadczy to o nieskomplikowanym charakterze tych usług.

Odnosząc powyższe rozważania, które skład orzekający Izby w pełni podziela, do tej sprawy, zauważyć należy, że przedmiot zamówienia dotyczy sprzątania pomieszczeń biurowych i terenów zewnętrznych, które powszechnie wskazuje się, jako przykłady usług powszechnie dostępnych o ustalonych standardach jakościowych. Oczywiste jest, że przedmiotem zamówienia są usługi bieżącego użytku, służące zaspokojeniu podstawowej potrzeby, jaką jest utrzymanie obiektów biurowych (wewnątrz i na zewnątrz) i ich bezpośredniego otoczenia w czystości.

Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w tym przypadku przedmiot zamówienia obejmuje zagregowane różne czynności mieszczące się w ramach tych usług, co stanowi pożądane uszczegółowienie opisu przedmiotu zamówienia z uwzględnieniem rodzajów obiektów i powierzchni podlegających sprzątaniu i utrzymaniu w czystości występujących u Zamawiającego. Żadna z tych czynności nie wykracza poza to, co powszechnie rozumie się przez sprzątanie obiektów biurowych, wewnątrz i na zewnątrz.

Jednocześnie o każdej z czynności składającej się na przedmiot zamówienia można stwierdzić, że ma ustalony na rynku tego typu usług standard jakościowy, który w tym przypadku sprowadza się do tego, że wiadomo jest, jaki ma być jej rezultat - czysta podłoga, schody, glazura, okna, drzwi, umywalka itd., czy też wypielęgnowane tereny zielone, brak błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń na trenach zewnętrznych.

Zdaniem składu orzekającego Izby zastrzeżenie przez Zamawiającego otwartego katalogu środków czystości, przy których użyciu mają być wykonywane poszczególne czynności, w tym zastrzeżenie ich dostosowania do potrzeb danej placówki, nie powoduje, że usługi objęte przedmiotem zamówienia przestają być standardowe. Brak nawet podstaw do przyjęcia, że te dodatkowe preparaty, służące do wykonywania standardowych czynności określonych w opisie przedmiotu zamówienia, mają mieć charakter niestandardowy.

Zob.  wyrok z dnia 28 listopada 2014 r., KIO 2395/14

Teksty i sygnatury orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej pochodzą z bazy orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej dostępnej na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych