Interpelacja Pani Poseł Anity Błochowiak do Ministra Finansów

Interpelacja nr 2861 do Ministra Finansów
w sprawie niespójności niektórych przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Prawo zamówień publicznych
   Szanowna Pani Minister! W dniu 1 stycznia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Zmiany wprowadzone ustawą w systemie Finansów publicznych, w tym Finansów jednostek samorządu terytorialnego, moim zdaniem oraz zdaniem kierowników jednostek samorządowego sektora Finansów publicznych w sposób niezbyt precyzyjny regulują wzajemne relacje w zakresie wydatkowania środków publicznych określonych w tej ustawie i w ustawie z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19. poz. 177, z późn. zm.). Według informacji uzyskanym od Starosty Pabianickiego sprawa ta nie jest rozwiązana od kilku lat, bowiem podobne problemy występowały pod rządami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664, z późn. zm.), a później ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177, z późn. zm.). W tej sprawie Starosta Pabianicki występował już wcześniej do organów sprawujących nadzór nad finansami jednostek samorządu terytorialnego. Moim zdaniem oraz zdaniem kierowników jednostek samorządowego sektora Finansów publicznych przyjęte rozwiązania w nowej ustawie o finansach publicznych budzą w dalszym ciągu wątpliwości, czy samorządowa jednostka Finansów publicznych może zawierać umowy na okresy określone w art. 142 i 143 ustawy Prawo zamówień publicznych, a więc na okres trzech lub pięciu lat oraz na czas nieoznaczony. Wprawdzie zapis art. 35 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych stanowi, że Jednostki sektora Finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, ale zgodnie art. 138 pkt 3 w związku z art. 189 ust. l tej ustawy stanowi, że ˝...dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień / zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, czyli że samorządowa jednostka Finansów publicznych może dokonywać wydatków tylko do wysokości określonej w jej planie finansowym, który obejmuje plan dochodów i wydatków w danym roku budżetowym (kalendarzowym). O wysokości zaciąganych zobowiązań mówi też art. 193, który stanowi, że kierownik jednostki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. Wprawdzie w art. 184 ust. l pkt 10 lit. b ustawy o finansach publicznych znajduje się upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu zawartych umów, ale to upoważnienie może dotyczyć jedynie tych umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym. A zatem w świetle tych zapisów jest możliwe (po otrzymaniu odpowiedniego upoważnienia) zawieranie umów przez samorządowe jednostki sektora Finansów publicznych na okres wykraczający poza okres określony w planie finansowym, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki:
   - realizacja umowy w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki.
   - termin zapłaty upływa w roku następnym.
   Przyjęte powyższe rozwiązanie nie w pełni spełnia dyspozycję art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy, który stanowi, że, wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, praktyka bowiem pokazuje, że przeprowadzenie postępowania na okres dłuższy niż rok budżetowy pozwala na uzyskanie korzystniejszych warunków umowy, szczególnie jeśli chodzi o cenę. Za takim rozwiązaniem przemawia również fakt, że niektóre wydatki są zawsze ponoszone w każdym roku budżetowym. Bez ponoszenia tych wydatków żadna jednostka Finansów publicznych nie może prawidłowo funkcjonować. Wiadomo też na podstawie wydatków poniesionych w latach poprzednich na poszczególne rodzaje usług czy dostaw, jaki może być ich poziom w okresie najbliższych trzech lat. Pragnę podkreślić to, co, jak myślę, jest powszechnie znane i uznawane, że wprowadzenie do systemu prawnego ustawy o zamówieniach publicznych, a obecnie ustawy Prawo zamówień publicznych miało na celu, aby wydatki sektora Finansów publicznych dokonywane były w sposób oszczędny i racjonalny. Jeżeli jest tak, że ustawodawca w jednym akcie dopuszcza możliwość zaciągania zobowiązań na okresy dłuższe niż rok budżetowy, a w drugim akcie prawnym takiej możliwości nie dopuszcza, to takie jego działanie, jest działaniem wewnętrznie niespójnym.
  Pragnę ponadto zwrócić uwagę na fakt, że rozwiązanie przyjęte w art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. b ustawy o finansach publicznych zawiera możliwość upoważnienia wyłącznie zarządu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym. W tym miejscu rodzi się pytanie: A co z zaciąganiem tego typu zobowiązań przez powiatowe jednostki organizacyjne (np. szkoły, domy pomocy społecznej)? Czy upoważnienie udzielone zarządowi przez radę powiatu rozciąga się na upoważnienie dla tych jednostek, bowiem ustawa tego zagadnienia w sposób wyraźny nie precyzuje?
   Niektórzy prawnicy uważają, że przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) z uwagi na fakt, jako że został zamieszczony w dziale I ustawy: Zasady ogólne Finansów publicznych, jest przepisem szczególnym w stosunku do innych postanowień tej ustawy i w związku z tym dopuszczalne jest na jego podstawie zawieranie umów na okres trzech lub pięciu lat oraz na czas nieoznaczony po uprzednim przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybach przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych. Inni prawnicy uważają natomiast, że postanowienia art. 184 ust. l pkt 10 lit. b ustawy o finansach publicznych dotyczą wyłącznie, tylko tych umów, które zawierane są w sprawach dotyczących zamówień, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 6000 euro.
   Pragnę jednocześnie zwrócić uwagę, że jednoznaczne wyjaśnienie powstałych wątpliwości interpretacyjnych ma szczególne znacznie z uwagi na stanowiska organów kontrolnych, w tym w szczególności niektórych regionalnych izb obrachunkowych, które uważają, że ustawa o finansach publicznych jest przepisem szczególnym i w sprawach dotyczących okresu, na jaki mogą być zawierane umowy po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, należy stosować jej postanowienia. Zawarcie umowy z naruszeniem postanowień art. 184 ust. l pkt 10 lit. b i art. 193 ustawy o finansach publicznych, zdaniem kontrolerów, należy traktować jako naruszenie dyscypliny Finansów publicznych, stosownie do postanowień art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny Finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114), który stanowi, że: naruszeniem dyscypliny Finansów publicznych jest zaciąganie zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki sektora Finansów publicznych.
   Przedkładając powyższą interpelację, zwracam się z gorącą prośbą o pilne ustosunkowanie się do przedstawionych w niej wątpliwości i problemów oraz odpowiedź na pytanie: Jakie jest stanowisko kierowanego przez Panią Minister resortu Finansów w opisanej powyżej sprawie?
   Z poważaniem
   Poseł Anita Błochowiak
   Warszawa, dnia 11 maja 2006 r.