Praktyk zamówień publicznych porusza się w systemie, w którym ten sam stan faktyczny mogą oceniać trzy podmioty o różnym umocowaniu i różnej sile oddziaływania. Krajowa Izba Odwoławcza rozpoznaje odwołanie jako organ pierwszej instancji. Sąd Okręgowy w Warszawie, XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień Publicznych, rozpoznaje skargę na orzeczenie Izby. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wydaje opinie i stanowiska, które kształtują praktykę, choć nie wiążą nikogo prawnie. Zrozumienie, czym różni się waga każdego z tych głosów, decyduje o tym, czy skarga na orzeczenie KIO ma realną szansę powodzenia, czy okaże się jedynie kosztownym odruchem.
Zacznijmy od statusu każdego z tych głosów, bo to on wyznacza reguły gry. Wyrok Izby wiąże strony konkretnego postępowania, ale nie tworzy precedensu w rozumieniu formalnym. Kolejny skład orzekający może ocenić podobną sprawę inaczej, i regularnie tak się dzieje. Wyrok Sądu Zamówień Publicznych również wiąże inter partes, lecz jego ciężar gatunkowy jest inny, ponieważ Izba w praktyce powołuje orzeczenia sygnowane XXIII Zs jako argument w kolejnych sprawach.
Stanowisko Prezesa UZP stoi jeszcze niżej w tej hierarchii oddziaływania. Sam Urząd potwierdził na piśmie, że jego rozstrzygnięcie interpretacyjne, choć ma cechy wykładni autentycznej, nie wiąże organów kontroli. Na opinię Prezesa można się przed Izbą powołać, tak jak na każde inne oficjalne stanowisko, ale skład orzekający nie jest nią związany.
Gdzie sąd naprawdę odchodzi od linii Izby
Rozbieżności między oceną KIO a oceną Sądu Zamówień Publicznych nie są równomiernie rozłożone. Są obszary, w których sąd niemal zawsze potwierdza rozumowanie Izby, i takie, w których jego samodzielność ocenna jest wyraźna. Najlepiej udokumentowanym polem realnej rozbieżności pozostaje wykluczenie wykonawcy za wprowadzenie zamawiającego w błąd oraz za poważne naruszenie obowiązków zawodowych.
W sprawie XXIII Zs 93/23 z 10 listopada 2023 r. Sąd Okręgowy w Warszawie wprost nie podzielił oceny dowodów ani rozważań prawnych Izby dotyczących przesłanki wprowadzenia w błąd, uwzględnił skargę w całości i oddalił odwołanie. To najbardziej jednoznaczny przykład zmiany rozstrzygnięcia Izby przez sąd w tym obszarze. Rok wcześniej, w sprawie XXIII Zs 12/23 z 19 października 2023 r., sąd zmienił samą kwalifikację prawną zachowania wykonawcy. Tam gdzie Izba widziała wprowadzenie w błąd, sąd dostrzegł zatajenie informacji, przy czym obie oceny mieściły się w tej samej przesłance wykluczenia, a sąd potraktował ją jako podstawę samodzielną, niezależną od poważnego naruszenia obowiązków zawodowych.
Obraz uzupełnia sprawa XXIII Zs 22/22 z 13 czerwca 2022 r., w której sąd podzielił stanowisko Izby, że nie każde uchybienie w realizacji wcześniejszej umowy, choćby skutkowało karami umownymi czy odstąpieniem, osiąga poziom zamierzonego działania lub rażącego niedbalstwa uzasadniający wykluczenie. Wniosek dla praktyka jest konkretny. To właśnie kwalifikacja prawna nienależytego wykonania i wprowadzenia w błąd jest polem, na którym sąd wykazuje największą gotowość do samodzielnej oceny, a więc polem o podwyższonej szansie powodzenia skargi.
Obszary, w których sąd trzyma linię Izby
Symetryczna wiedza jest równie cenna. Rażąco niska cena to obszar, w którym Izba i sąd orzekają zgodnie i konsekwentnie. Ciężar wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa na wykonawcy, który ją złożył, a wyjaśnienie to za mało, trzeba realność ceny udowodnić. Sąd ujął to dobitnie już w sprawie XXIII Zs 71/21 z 21 września 2021 r., odróżniając wykazanie od samego wyjaśnienia, i podtrzymał tę linię w kolejnych orzeczeniach, między innymi XXIII Zs 150/22 oraz XXIII Zs 25/24. Co więcej, kalkulacji przedstawionej dopiero na etapie skargi sąd zwykle nie bierze pod uwagę, traktując ją jako spóźnioną. Linii obrony ceny nie da się zbudować po czasie, przed sądem.
Podobnie ścisła wykładnia przesłanek trybu z wolnej ręki przyjęta przez Izbę znalazła potwierdzenie w orzecznictwie sądu, czego przykładem jest sprawa XXIII Zs 130/21 z 14 kwietnia 2022 r. Tam gdzie chodzi o wyjątki od zasady konkurencyjności, sąd interpretuje je równie ścieśniająco jak Izba.
Jak czytać własne odwołanie, zanim trafi do Izby
Ocena szans zaczyna się długo przed salą rozpraw, przy formułowaniu zarzutów. Izba rozpoznaje odwołanie wyłącznie w granicach zarzutów, a zarzut to nie sam wskazany przepis, lecz przede wszystkim opisana podstawa faktyczna, czyli okoliczności, w których odwołujący upatruje niezgodności działania zamawiającego z ustawą. Braków tego opisu nie da się uzupełnić na rozprawie po upływie terminu na wniesienie odwołania. Potwierdza to zarówno praktyka Izby, jak i orzecznictwo sądu, w tym sprawa XXIII Zs 16/24 z 9 maja 2024 r., w której przypomniano, że możliwość stawiania zarzutów wygasa z terminem na odwołanie.
Z tego wynika najczęstsza przyczyna przegranych, która nie ma nic wspólnego z meritum sprawy. Odwołujący kwestionuje wykluczenie własnej oferty, a zapomina zaskarżyć czynność wyboru oferty konkurenta, przez co nawet wygrana co do zasady nie zmienia jego sytuacji. Do tego dochodzi rozkład ciężaru dowodu. Przy zarzucie rażąco niskiej ceny wobec cudzej oferty nie wystarczy sама teza, trzeba ją poprzeć materiałem odpowiadającym regule dowodowej. Odwołanie ma wysokie szanse wtedy, gdy zarzuty są precyzyjnie osadzone w faktach i obejmują wszystkie czynności, których zmiany oczekuje odwołujący, gdy dowody odpowiadają rozkładowi ciężaru dowodu, i gdy spór dotyczy wykładni prawa albo oceny udokumentowanych faktów, a nie próby wprowadzenia nowych okoliczności.
Kiedy skarga do sądu ma sens
Liczby studzą emocje. W 2024 r. wniesiono rekordowe 190 skarg, co odpowiadało około 4 procentom liczby odwołań. Spośród 141 orzeczeń sądu, które wpłynęły do Urzędu do marca 2025 r., prawie 60 procent stanowiły oddalenia, a zmianę wyroku Izby uzyskano w niespełna 15 procentach spraw. Dominujący powód oddaleń wynika z uzasadnień sądu wprost. Skargi powielają argumentację odwołania i sprowadzają się do polemiki z ustaleniami faktycznymi Izby, bez wskazania konkretnego naruszenia przepisów.
Do tego dochodzi bariera finansowa. Opłata od skargi to trzykrotność wpisu wniesionego od odwołania, czyli w praktyce od 22 500 do 60 000 zł. Przy takiej stawce i takiej statystyce skarga wymaga trzeźwej kalkulacji. Ma realną szansę, gdy podnosi błąd w wykładni prawa materialnego albo oczywiste przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez Izbę, przy czym zarzut wadliwej oceny dowodów musi wskazywać konkretny dowód i na czym polega uchybienie. Ma szansę także wtedy, gdy dotyczy zagadnienia, w którym linia sądu jest znana i odmienna od linii Izby, jak w opisanych sprawach z zakresu wykluczenia. I opiera się na materiale zgromadzonym już przed Izbą, bo nowych dowodów sąd zwykle nie dopuści.
Jest jednak wartość skargi, której statystyka nie oddaje. Sąd rozpoznaje sprawę merytorycznie i nie może uchylić wyroku Izby do ponownego rozpoznania, więc jego rozstrzygnięcie przecina spór definitywnie. Korzystny wyrok sądu w kwestii spornej zaczyna następnie żyć własnym życiem w kolejnych postępowaniach, bo Izba go cytuje i uwzględnia. Nawet przy niskiej skuteczności statystycznej pojedyncza wygrana przed Sądem Zamówień Publicznych potrafi przesunąć praktykę Izby w skali znacznie szerszej niż jedna sprawa. To argument, który powinien ważyć w decyzji o skardze co najmniej tak samo jak sam wynik konkretnego postępowania.
skargakio #kio #zamówieniapubliczne #pzp #sądzamówieńpublicznych
