Zapytanie ofertowe wymaga, by wykonawca dołączył do oferty polisę OC i dokument potwierdzający prawo do prowadzenia działalności. Jeden z wykonawców przekreśla w formularzu tę pozycję i dopisuje „nie dołączam”. Regulamin wewnętrzny zamawiającego nie wspomina o uzupełnianiu dokumentów, zapytanie również. Komisja musi zdecydować, czy wezwać wykonawcę, czy od razu odrzucić jego ofertę.
Odpowiedź zaczyna się od progu. Od 1 stycznia 2026 r. zamawiający publiczny stosuje Prawo zamówień publicznych do zamówień klasycznych o wartości od 170 tys. zł netto, a dla postępowań wszczętych wcześniej granicą pozostaje 130 tys. zł. Poniżej progu zamawiający działa według własnego regulaminu i ustawowy obowiązek wezwania go nie dotyczy. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, by posiłkował się rozwiązaniami ustawy, co przyznaje także Krajowa Izba Odwoławcza. Uzupełnienie dokumentów w zapytaniu ofertowym zależy więc od regulaminu, treści zapytania i kilku zasad ogólnych.
Regulamin milczy, zasady nadal obowiązują
Zamawiający wydaje publiczne pieniądze, dlatego ustawa o finansach publicznych wymaga od niego wydatków celowych i oszczędnych, z najlepszym efektem z danych nakładów. Jeśli regulamin odwołuje się do przejrzystości, równego traktowania i uczciwej konkurencji, komisja stosuje te zasady tak samo jak każdy inny jego zapis. W projektach z dofinansowaniem unijnym podobne wymagania stawiają wytyczne ministerstwa. O uzupełnianiu dokumentów milczą, a wyjaśnienia przewidują tylko przy cenie rażąco niskiej. Własną regułę dokłada Kodeks cywilny. Część komentatorów traktuje publicznie ogłoszone zapytanie z warunkami, kryteriami i terminem jak przetarg, a organizator przetargu od chwili udostępnienia warunków musi się ich trzymać.
Z tych reguł wynika jasny układ. Komisja nie musi wzywać wykonawcy, bo żaden przepis tego nie nakazuje. Może to zrobić, jeśli wyśle wezwanie w tej samej treści do każdego wykonawcy z podobnym brakiem i nikomu nie pozwoli zmienić ceny ani przedmiotu oferty. Uzupełnienie dokumentów w zapytaniu ofertowym narusza zasady dopiero wtedy, gdy komisja stosuje je wybiórczo albo wbrew rygorowi zapisanemu w zapytaniu. Jeśli zapytanie wymagało dokumentów pod rygorem odrzucenia oferty, wezwanie traci podstawę. Trybunał Sprawiedliwości UE uznał, że wykluczenie wykonawcy, który nie załączył dokumentu wymaganego pod takim rygorem, nie narusza zasady równego traktowania, nawet gdy brakujący dokument dotarł do zamawiającego po terminie.
Dwa słowa, które zmieniają ocenę
Dopisek „nie dołączam” różni się od zwykłego przeoczenia, bo wykonawca świadomie oświadczył, że dokumentów nie składa. Komisja nie musi jednak traktować tego oświadczenia jak ostatniego słowa. Polisa i wpis do rejestru potwierdzają fakt, który w dniu składania ofert istniał albo nie istniał. Dokument dostarczony później nie zmienia ceny ani zakresu świadczenia, pokazuje jedynie, czy wykonawca od początku spełniał warunek. Orzecznictwo nie rozstrzygnęło dotąd sytuacji, w której wykonawca świadomie odmawia złożenia dokumentu, a zamawiający mimo to rozważa wezwanie.
Krajowa Izba Odwoławcza wypracowała przy postępowaniach ustawowych kilka zasad, które dobrze służą jako punkt odniesienia. Wezwanie do uzupełnienia tego samego braku przysługuje tylko raz. Dokument złożony na wezwanie może nosić późniejszą datę, ale musi potwierdzać spełnienie warunku w dniu składania ofert, więc polisa, której ochrona zaczyna się dzień po terminie, nie pomoże. Gdy wykonawca przedstawia polisę wznowioną, a zamawiający ma wątpliwości co do wcześniejszego okresu, powinien poprosić o poprzednią polisę albo o wyjaśnienia, zamiast od razu odrzucać ofertę. Samo wezwanie musi przy tym jasno mówić, na jaki dzień polisa ma potwierdzać ochronę. Sporów w postępowaniach poniżej progu Izba nie rozpoznaje i odrzuca takie odwołania nawet wtedy, gdy zamawiający omyłkowo pouczył o prawie do odwołania. W regulaminówce jej wyroki działają więc jako wskazówka przez analogię, a nie wiążący nakaz.
Co orzekły Izba i Trybunał?
Orzeczenia KIO dotyczą postępowań prowadzonych według ustawy. W postępowaniu regulaminowym służą jako wskazówka przez analogię.
KIO 328/22, postanowienie z 24 lutego 2022 r. Izba odrzuciła odwołanie w zamówieniu o wartości 84 587,97 zł, choć zamawiający pouczył w specyfikacji o prawie do odwołania. O stosowaniu ustawy decyduje treść jej przepisów, a nie zamawiający.
KIO 2724/25, postanowienie z 4 sierpnia 2025 r. Izba odrzuciła odwołanie w postępowaniu ogłoszonym jako tryb podstawowy, bo wartość zamówienia wynosiła 66 331,50 zł netto i ustawa nie miała zastosowania. Poniżej progu zamawiający prowadzi postępowanie według własnych regulacji i może posiłkować się przepisami ustawy, ale nie może w ten sposób otworzyć wykonawcom drogi do odwołania.
KIO 2348/21, wyrok z 26 sierpnia 2021 r. Powtórne wezwanie do uzupełnienia dokumentu jest niedopuszczalne, gdy dotyczy tego samego zakresu, którego wykonawca nie uzupełnił na pierwsze wezwanie. Wezwanie dotyczące nowych okoliczności nie narusza tej zasady.
KIO 3477/21, wyrok z 13 grudnia 2021 r. Polisa OC obowiązywała dopiero od dnia następującego po terminie składania ofert, a aneks przesuwający jej początek wystawiono kilka miesięcy później. Dokument składany na wezwanie może mieć późniejszą datę, ale jego treść nie może podważać oświadczenia złożonego z ofertą. Izba oddaliła odwołanie wykonawcy.
KIO 1541/24, wyrok z 28 maja 2024 r. Wykonawca przedstawił polisę wznowioną, której ochrona zaczynała się po terminie składania ofert. Zamawiający mógł przyjąć ciągłość ubezpieczenia albo zażądać poprzedniej polisy lub wyjaśnień, a jego wezwanie nie precyzowało, na jaki dzień polisa ma obowiązywać. Izba uwzględniła odwołanie.
TSUE, C‑42/13 Cartiera dell'Adda, wyrok z 6 listopada 2014 r. Zasady równego traktowania i przejrzystości nie stoją na przeszkodzie wykluczeniu wykonawcy, który nie załączył do oferty dokumentu wymaganego w dokumentacji pod rygorem wykluczenia, nawet jeśli przekazał go po terminie składania ofert.
Wpis do rejestru komisja może sprawdzić samodzielnie. CEIDG i KRS są jawne i bezpłatne, a wydruk z rejestru nie daje wykonawcy żadnej przewagi nad konkurentami. Ustawa zna podobne rozwiązanie, choć wiąże je ze wskazaniem przez wykonawcę danych dostępu do rejestru. Polisę może przedstawić wyłącznie ubezpieczony, więc przy niej wezwanie pozostaje jedyną drogą.
Jedno wezwanie teraz, jasna klauzula na przyszłość
Przy milczącym regulaminie i zapytaniu bez rygoru odrzucenia mocniejsze podstawy ma uzupełnienie dokumentów w zapytaniu ofertowym na jedno wezwanie, wysłane w identycznej treści do każdego wykonawcy z podobnym brakiem. Komisja wymienia w nim konkretne dokumenty, wyznacza krótki termin i zaznacza, że polisa musi obejmować dzień składania ofert. Jeśli wykonawca ponownie odmówi albo przyśle polisę z późniejszym początkiem ochrony, komisja odrzuca ofertę i opisuje powody w protokole. Takie postępowanie chroni najkorzystniejszą cenę i nie daje nikomu okazji do poprawienia oferty.
Ryzyko istnieje po obu stronach. Konkurent może zarzucić komisji, że pomogła firmie, która sama zrezygnowała z dokumentów. Odrzucony wykonawca podniesie z kolei zarzut nadmiernego formalizmu i nieoszczędnego wydatkowania. W projektach unijnych decyzję ostatecznie oceni instytucja kontrolująca, a wytyczne tej kwestii nie rozstrzygają. Przed rozstrzygnięciem komisja sprawdza więc umowę o dofinansowanie i dotychczasową praktykę swojej instytucji.
Spory tego rodzaju znikają, gdy regulamin i każde zapytanie mówią wprost, które dokumenty wykonawca może uzupełnić, ile razy, na jaki dzień mają potwierdzać warunki i kiedy komisja odstępuje od wezwania, na przykład gdy oferta i tak podlega odrzuceniu. Dobrym wzorem jest mechanizm ustawowy, opisany szczegółowo w komentarzu Urzędu Zamówień Publicznych do zasad uzupełniania dokumentów. Ustawa co do zasady nakazuje wzywać do uzupełnienia dokumentów dotyczących wykonawcy, a dokumenty dotyczące oferowanego przedmiotu pozwala uzupełniać tylko wtedy, gdy zamawiający przewidział to w dokumentach zamówienia. Klauzula przeniesiona do regulaminu sprawia, że uzupełnienie dokumentów w zapytaniu ofertowym przestaje zależeć od wyczucia komisji.
#zamówieniapubliczne #zapytanieofertowe #regulamin #pzp #zamawiający
