Ustawa każe zamawiającemu żądać wyjaśnień zawsze, gdy cena budzi jego wątpliwości. Przy ofercie tańszej o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o VAT albo od średniej cen ofert wezwanie staje się obowiązkiem, chyba że różnicę tłumaczą okoliczności oczywiste. O treści samego pisma ustawa milczy. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, żeby przepisać do wezwania przykładowy katalog zagadnień z ustawy. Krajowa Izba Odwoławcza nie przekreśla z tego powodu całej procedury, każe ją jednak dokończyć. I tu zaczynają się kłopoty.

Izba co do zasady ocenia wyjaśnienia rażąco niskiej ceny przez pryzmat wezwania. Gdy zamawiający pyta jedynie, czy cena obejmuje wszystkie wymagania i koszty, a wykonawca odpisuje kilkoma zdaniami i dołącza kosztorys ofertowy, Izba uzna taką odpowiedź za wystarczającą. Konkurent, który dopiero w odwołaniu wylicza brakujące umowy o pracę, normy roboczogodzin i oferty hurtowni, przegrywa, bo nikt o te dokumenty nie prosił.

Sąd zamówień publicznych idzie jeszcze dalej: konkretne dowody stają się niezbędne dopiero wtedy, gdy zamawiający wskazał, jakich dowodów żąda i na jaką okoliczność. Odrzucenie oferty po ogólnym piśmie, z zarzutem braku konkretów, zwykle kończy się więc nakazem ponownego wezwania. Zamawiający traci tygodnie, płaci za postępowanie odwoławcze i wraca do punktu wyjścia.

Ryczałt nie zwalnia z pytań, zmienia tylko ich kształt

Wynagrodzenie ryczałtowe kusi prostym rozumowaniem: skoro ryzyko bierze na siebie wykonawca, nie ma czego badać. Orzecznictwo widzi to inaczej, bo forma wynagrodzenia nie wyłącza kontroli ceny. Izba przyznaje zarazem, że przy ryczałcie zamawiający nie może oczekiwać szczegółowego kosztorysu z rozpisaniem każdego elementu w każdej pozycji. Wyjaśnienia rażąco niskiej ceny muszą za to pokazać, dlaczego cena jest realna w tych pozycjach, które zamawiający uznał za wątpliwe. Kto o nie nie zapyta, zostaje z własnymi przypuszczeniami, a tych Izba nie przyjmie jako podstawy odrzucenia.

Przewagę daje tu kosztorys inwestorski, choć zamawiający rzadko z niej korzystają. Zestawienie go z ofertą i z cenami konkurentów zwykle wskazuje dwie albo trzy branże z największą różnicą, na przykład instalacje sanitarne, elewację czy roboty ziemne. Tę mapę rozbieżności zamawiający przenosi do wezwania. Całego kosztorysu ujawniać nie musi. Wystarczy nazwać zakresy i opisać skalę różnicy. Wykonawca od razu wie, gdzie ma się bronić, a komisja zyskuje punkt odniesienia do późniejszej oceny.

Swobodę kalkulacji ryczałt zostawia jednak wykonawcy. Sąd zamówień publicznych przypomina, że przepisy nie narzucają jednego sposobu wyjaśniania ceny. Zamawiający może żądać kalkulacji z podziałem na branże i elementy, ale nie powinien oczekiwać, że ułoży się ona co do grosza w przedmiar, który od początku miał charakter pomocniczy. Wykonawca, który część kosztów przeniósł do sąsiedniej pozycji, nie zaniżył przez to ceny.

Przepis plus konkret, czyli pismo, które się obroni

Popularna rada każe powołać się na przykładowy katalog z ustawy i dopisać zdanie o innych składowych ceny. Trafia w połowę. Katalog rzeczywiście jest otwarty i zamawiający może dodać zagadnienia spoza niego, tyle że formuła o innych składowych pozostaje równie ogólna jak sam przepis. Izba uznała już za ogólne wezwanie, w którym zamawiający przywołał przepis, zapytał o koszty pracy oraz prawo pracy i zażądał dowodów. Zabrakło jednego: wskazania, które pozycje kalkulacji budzą jego wątpliwość.

Przy robotach budowlanych dwa tematy są obowiązkowe. Zamawiający zawsze pyta o koszty pracy w odniesieniu do minimalnego wynagrodzenia i minimalnej stawki godzinowej oraz o przestrzeganie przepisów prawa pracy i zabezpieczenia społecznego. Izba wprost wytyka pominięcie tych zagadnień i uznaje je za wystarczający powód do ponownego wezwania. Resztę pisma buduje analiza konkretnej oferty.

Komisja nazywa branże albo elementy, które budzą wątpliwość, i prosi o kalkulację z podziałem na robociznę, materiały, sprzęt, koszty ogólne budowy i zysk. Pyta o liczbę roboczogodzin i przyjętą stawkę, o ceny najdroższych materiałów, o zakres prac podwykonawców. Każde żądanie dowodu łączy z okolicznością, którą dowód ma potwierdzić: ofertę dostawcy z ceną stali, umowę z podwykonawcą z wyceną instalacji. Termin dobiera do skali budowy, bo rzetelna kalkulacja dużej inwestycji wymaga więcej niż kilku dni.

KIO 880/23, wyrok z 17 kwietnia 2023 r. Zaprojektowanie i budowa przedszkola za wynagrodzeniem ryczałtowym. Zamawiający zapytał o koszty pracy i prawo pracy oraz zażądał dowodów, a Izba i tak uznała wezwanie za ogólne, bo sprowadzało się do przywołania norm ustawy. Wykonawca nie może ponosić negatywnych konsekwencji takiego pisma. Przy ryczałcie nie można oczekiwać szczegółowego kosztorysu każdej pozycji, ale wyjaśnienia muszą pokazać realność ceny w pozycjach wątpliwych. Izba nakazała ponowne wezwanie.

KIO 82/20, wyrok z 30 stycznia 2020 r. (przywołany w KIO 880/23) Zamawiający nie może zmuszać wykonawcy do domyślania się, które elementy wyceny zakwestionował, ani oczekiwać analizy każdej pozycji cenowej, zwłaszcza przy robotach budowlanych.

KIO 3474/22, wyrok z 11 stycznia 2023 r. Wezwanie nie może być ogólnikowe. Zamawiający wskazuje elementy oferty, które wykonawca ma wyjaśnić i udowodnić. Ponowne wezwanie jest możliwe, gdy pierwsze nie doprecyzowało, jakich informacji i kosztów dotyczy.

KIO 892/25, wyrok z 2 kwietnia 2025 r. Odpowiedź adekwatna do bardzo ogólnego wezwania jest wystarczająca. W robotach budowlanych zamawiający musi pytać co najmniej o koszty pracy oraz prawo pracy i zabezpieczenie społeczne, a pominięcie tych zagadnień uzasadniało kolejne wezwanie.

KIO 1356/25, wyrok z 30 kwietnia 2025 r. Przy ogólnym wezwaniu i cenie ryczałtowej żądanie dowodów na każde założenie kosztorysowe oznaczałoby skrajny formalizm. Szczegółowe kosztorysy ze stawką roboczogodziny wystarczyły.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XXIII Zs 150/22, wyrok z 28 września 2023 r. Dowody są niezbędnym elementem wyjaśnień tylko wtedy, gdy zamawiający wskazał, jakich dowodów żąda i na jaką okoliczność.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XXIII Zs 3/24, wyrok z 8 kwietnia 2024 r. Ocena wyjaśnień nie może sprowadzać się do aspektu formalnego, bo procedura ma chronić przed niedoszacowaniem, a nie eliminować oferty z realną ceną.

Precyzyjne wezwanie działa w obie strony. Wykonawca, który na konkretne pytania składa wyjaśnienia rażąco niskiej ceny pełne ogólników o doświadczeniu i dobrej organizacji, co do zasady nie dostanie drugiej szansy. Izba traktuje zdawkowe wyjaśnienia jak ich brak. Ponowne wezwanie zostaje na dwie sytuacje: gdy pierwsze wyjaśnienia były rzetelne, ale zrodziły nowe pytania, oraz gdy pierwsze pismo zamawiającego okazało się zbyt ogólne. W drugim przypadku Izba wręcz oczekuje kolejnego wezwania.

Ocena też ma swoje granice. Komisja bada wyjaśnienia merytorycznie, a nie formalnie. Kosztorys z podaną stawką roboczogodziny i rynkowymi cenami materiałów może wystarczyć nawet bez faktur, jeśli konkurent nie wskaże w nim konkretnych błędów. Procedura nie służy wyłapywaniu usterek, tylko ochronie przed niedoszacowaniem. Uzasadnienie odrzucenia powinno więc odwoływać się do pytań z wezwania i pokazywać, na które z nich wyjaśnienia rażąco niskiej ceny nie odpowiedziały.

Na horyzoncie widać zmianę. Urząd Zamówień Publicznych przygotował projekt nowelizacji oznaczony jako UD409. Przewiduje on rezygnację z automatycznego progu 30% i skupia badanie na cenie całkowitej. Na razie to projekt, nie obowiązujące prawo. Jeśli wejdzie w życie, zamawiający sam będzie tłumaczył, dlaczego cena wzbudziła jego wątpliwości, a starannie opisane wezwanie stanie się jeszcze mocniejszym dowodem rzetelności komisji. Szerzej orzecznictwo porządkuje komentarz Urzędu Zamówień Publicznych do przepisów o rażąco niskiej cenie. Na noweprzetargi.pl opisaliśmy też, co kontrola robi z wyjaśnieniami złożonymi bez jednego dowodu.

#zamówieniapubliczne #rażąconiskacena #pzp #robotybudowlane #przetargi