Wykonawca składa cenę o 40% niższą od kosztorysu, zastrzega wyjaśnienia jako tajemnicę przedsiębiorstwa, a zamawiający wzrusza ramionami i wybiera najtańszą ofertę. Orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej z ostatnich dwóch lat pokazuje, że ta „strategia spokoju” kończy się coraz częściej nakazem unieważnienia wyboru oferty. Bierność wobec rażąco niskiej ceny połączona z bezrefleksyjnym akceptowaniem zastrzeżeń tajemnicy tworzy jeden z najskuteczniejszych scenariuszy odwoławczych w polskim systemie zamówień publicznych.
Ustawa Prawo zamówień publicznych posługuje się imperatywem „żąda” w odniesieniu do badania rażąco niskiej ceny. Zamawiający nie może zrezygnować z wezwania do wyjaśnień, gdy cena budzi uzasadnione wątpliwości. Przepisy idą jeszcze dalej i ustanawiają próg ilościowy, po przekroczeniu którego wezwanie staje się obligatoryjne — mowa o sytuacji, gdy cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o VAT lub od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu. Wyjątkiem są wyłącznie okoliczności oczywiste, które nie wymagają wyjaśnienia, a orzecznictwo definiuje je niezwykle wąsko. Chodzi o sytuacje widoczne na pierwszy rzut oka, np. zawyżoną wartość szacunkową potwierdzoną przez złożone oferty lub sztucznie zawyżoną średnią przez jedną skrajną ofertę.
Samo wezwanie do wyjaśnień uruchamia odwrócony ciężar dowodu. To wykonawca musi wykazać, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, i to on ponosi konsekwencje złożenia lakonicznych, nieprzekonujących wyjaśnień. Izba wielokrotnie podkreślała, że załączenie dowodów jest w zasadzie niezbędne, choć nawet fragment korespondencji mailowej może zostać uznany za wiarygodny dowód. Składanie dowodów dopiero na etapie odwołania Izba traktuje jako spóźnione. Ponowne wezwanie do wyjaśnień pozostaje dopuszczalne, ale wyłącznie gdy dotyczy doprecyzowania rozbieżności, a nie „ratowania” lakonicznych odpowiedzi. W jednym z głośnych wyroków z początku 2025 roku Izba zaakceptowała trzykrotne wezwanie, ponieważ każde dotyczyło innego zakresu, zastrzegając jednocześnie, że czwarte miałoby już charakter nieuprawniony.
Tajemnica przedsiębiorstwa jako tarcza wykonawcy
Osobnym, ale ściśle powiązanym problemem jest praktyka zastrzegania wyjaśnień cenowych jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Wykonawca, który chce skutecznie objąć informacje poufnością, musi łącznie spełnić dwa warunki: zastrzec, że dane nie mogą być udostępniane, i jednocześnie wykazać, że stanowią tajemnicę w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Samo oświadczenie o poufności nie wystarczy. Spełnione muszą być trzy kumulatywne przesłanki: informacje muszą posiadać obiektywną wartość gospodarczą, nie mogą być powszechnie znane ani łatwo dostępne osobom zajmującym się danym rodzajem działalności, a uprawniony musi wykazać podjęcie przy zachowaniu należytej staranności działań w celu utrzymania ich poufności, takich jak wdrożenie polityk bezpieczeństwa, zobowiązania pracowników czy ograniczenia dostępu. Sąd Okręgowy w Warszawie pod koniec 2024 roku uznał za wystarczające wdrożenie systemu zarządzania bezpieczeństwem i pisemne zobowiązania pracowników, ale zaznaczył, że gołosłowne zapewnienia o poufności dowodów nie zastąpią.
Zamawiający ma obowiązek każdorazowego zbadania, czy zaniechanie zamawiającego w zakresie weryfikacji zastrzeżeń tajemnicy nie naruszyło zasady jawności postępowania. W praktyce większość zamawiających bardzo liberalnie podchodzi do przedstawianych zastrzeżeń tajemnicy przedsiębiorstwa, obawiając się odpowiedzialności za bezpodstawne odtajnienie. Tymczasem Izba konsekwentnie nakazuje odtajnienie i unieważnienie wyboru oferty w sprawach, w których zamawiający zaniechał weryfikacji. Jedno z najważniejszych orzeczeń z jesieni 2025 roku stwierdziło wprost, że nie można bezrefleksyjnie zastrzegać w poufności całości wyjaśnień cenowych, a jedynie ich fragmenty, i to po szczegółowym wykazaniu zasadności. Inne orzeczenie z marca 2025 roku nakazało pełne odtajnienie, ponieważ uzasadnienie wartości gospodarczej ograniczało się wyłącznie do gołosłownych twierdzeń.
Zaniechanie zamawiającego wobec rażąco niskiej ceny i tajemnicy jednocześnie
Typowy scenariusz wygląda tak: wykonawca wezwany do wyjaśnień rażąco niskiej ceny składa kalkulację i zastrzega ją w całości jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Zamawiający nie chce ryzykować odpowiedzialności za odtajnienie, więc akceptuje zastrzeżenie bez rzetelnej weryfikacji, a następnie przyjmuje wyjaśnienia cenowe bez pogłębionej analizy. Powstaje sytuacja, w której konkurenci nie mogą zweryfikować ani zasadności zastrzeżenia, ani realności ceny. To właśnie jest podwójne zaniechanie zamawiającego i jeden z najczęściej podnoszonych zarzutów w odwołaniach do KIO.
Izba dopuszcza zastrzeganie konkretnych elementów wyjaśnień cenowych, takich jak metoda kalkulacji ceny, dane cenotwórcze czy szczegółowe warunki współpracy z podwykonawcami. Nie mogą natomiast być skutecznie zastrzeżone ceny jednostkowe z formularzy ofertowych, uzasadnienie samego zastrzeżenia tajemnicy ani informacje jednorazowo przygotowane wyłącznie na potrzeby jednego postępowania. Izba wskazuje na anonimizację jako rozwiązanie pośrednie — zamiast utajniać cały dokument, wykonawca powinien zanonimizować wyłącznie konkretne dane i odtajnić resztę.
Dla konkurenta, który nie zna treści utajnionych wyjaśnień cenowych, najskuteczniejszą strategią odwoławczą jest formuła zarzutu stanowczego dotyczącego zaniechania odtajnienia, połączonego z zarzutem ewentualnym dotyczącym rażąco niskiej ceny. Jedno z przełomowych orzeczeń Izby przesądziło, że objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa wyjaśnień w zakresie kalkulacji ceny ofertowej nie wyklucza możliwości ich zakwestionowania w drodze środków ochrony prawnej. Jeśli zarzut stanowczy zostanie uwzględniony, odwołujący może po zapoznaniu się z odtajnionymi wyjaśnieniami wnieść nowe odwołanie w terminie dziesięciu dni od powzięcia wiadomości o nowych okolicznościach.
Nowelizacja „deregulacyjna” zmienia taktykę procesową
Nowelizacja wchodząca w życie 13 marca 2026 roku wprowadza zmiany, które istotnie wpłyną na sprawy dotyczące zaniechania zamawiającego wobec rażąco niskiej ceny i tajemnicy przedsiębiorstwa. Obligatoryjna odpowiedź zamawiającego na odwołanie wymusi zajęcie stanowiska wobec zarzutów jeszcze przed rozprawą. Prekluzja dowodowa zamknie możliwość uzupełniania wyjaśnień cenowych w toku rozprawy, co oznacza, że wykonawcy będą musieli składać kompletne kalkulacje już na etapie odpowiedzi na wezwanie zamawiającego. Wprowadzenie rozpraw zdalnych obniży natomiast barierę wejścia dla wykonawców spoza Warszawy, co może przełożyć się na wzrost liczby odwołań.
Trend orzeczniczy lat 2024 i 2025 jednoznacznie zmierza ku restrykcyjnej ocenie zastrzegania wyjaśnień cenowych w całości. Zamawiający, którzy nadal biernie akceptują zastrzeżenia i rezygnują z pogłębionego badania ceny, narażają się na unieważnienie wyboru i przedłużenie postępowania. Wykonawcy z kolei powinni ograniczać zastrzeżenie do zindywidualizowanych elementów, odrębnie uzasadniając każdą z trzech przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa dla każdej zastrzeganej informacji. Zaniechanie zamawiającego wobec rażąco niskiej ceny i tajemnicy przedsiębiorstwa to dziś jeden z najczęściej uwzględnianych zarzutów odwoławczych, i wszystko wskazuje na to, że po nowelizacji ta tendencja się tylko umocni.
link do opinii UZP: https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/interpretacja-przepisow/opinie-archiwalne/opinie-dotyczace-ustawy-pzp/inne/tajemnica-przedsiebiorstwa
#zamówieniapubliczne #kio #rażąconiskacena #tajemnicaprzedsiębiorstwa #pzp
