Mechanizm jest zawsze podobny. Zamawiający potrzebuje określonego sprzętu, materiałów czy oprogramowania. W dokumentacji podaje nazwę producenta albo konkretny model, a obok dopisuje formułkę mającą zabezpieczyć postępowanie przed zarzutem faworyzowania. Czasem brzmi ona „lub produkt równoważny”, czasem „dopuszcza się zamienniki o parametrach nie gorszych”, a czasem „zamawiający akceptuje rozwiązania alternatywne spełniające minimalne wymagania”. Wariantów językowych jest wiele, ale problem pozostaje ten sam – żaden z tych zapisów nie odpowiada na pytanie, według jakich reguł zamawiający oceni, czy zaoferowany zamiennik jest akceptowalny.
Wykonawca staje przed zagadką. Chce zaproponować produkt innego producenta, ale nie wie, które cechy techniczne są istotne. Czy liczy się wydajność? Wymiary? Kompatybilność? A może wszystko naraz i w dodatku na poziomie identycznym z oryginałem? Dokumentacja milczy, a zamawiający często sam nie wie, jak będzie to oceniał – aż do momentu porównywania ofert.
Art. 99 ust. 6 ustawy Prawo zamówień publicznych rozstrzyga tę kwestię jednoznacznie. Jeżeli zamawiający opisuje przedmiot zamówienia przez wskazanie znaków towarowych i dopuszcza rozwiązania zamienne, musi w dokumentacji określić kryteria stosowane do oceny. To nie zalecenie – to wymóg, którego niespełnienie stanowi naruszenie przepisów. Pięć lat stosowania tych regulacji pozwala mówić o ugruntowanej linii orzeczniczej, a Krajowa Izba Odwoławcza wielokrotnie wskazywała, gdzie przebiega granica między prawidłowym opisem a ograniczeniem konkurencji.
W jednej ze spraw z 2021 roku Izba rozpatrywała odwołanie dotyczące oprogramowania do wirtualizacji serwerów. Zamawiający dopuścił rozwiązania zamienne, ale wykonawcy mieli wątpliwości, czy mogą zaoferować produkty konkurencyjne wobec wskazanego w specyfikacji. KIO stwierdziła wprost, że pojęcie równoważności nie może oznaczać wymogu dostarczenia produktu identycznego – gdyby tak było, przepisy o dopuszczaniu zamienników stałyby się martwą literą. Produkt równoważny realizuje te same funkcje i spełnia określone parametry minimalne, ale nie musi być kopią oryginału (KIO 1724/21). Tę zasadę potwierdziło późniejsze orzecznictwo – w sprawie z marca 2023 roku Izba wskazała, że równoważność oznacza możliwość złożenia oferty przy zastosowaniu produktów o podobnych właściwościach funkcjonalnych i jakościowych, pochodzących od innych producentów czy wytwarzanych w ramach innych procesów (KIO 303/23).
Orzecznictwo nie stawia jednak znaku równości między otwarciem na konkurencję a rezygnacją z wymagań. W jednym z wyroków Izba przypomniała, że nie można zasady uczciwej konkurencji pojmować tak, że zamawiający winien zaakceptować każde świadczenie, nawet niezgodne z jego potrzebami, jedynie dlatego, że może je zrealizować większy krąg podmiotów. Celem zamówień publicznych nie powinno być nabycie najtańszego przedmiotu o niskiej jakości – konkurencja jest instrumentem realizacji potrzeb zamawiającego, nie celem samym w sobie (KIO 2145/19). Problem pojawia się wtedy, gdy dopuszczenie zamienników ma charakter wyłącznie formalny.
W sprawie dotyczącej dostaw sprzętu ICT dla szkół – rozstrzyganej jeszcze na gruncie poprzedniej ustawy, ale ilustrującej problem wciąż aktualny – zamawiający formalnie dopuścił rozwiązania zamienne w postaci alternatywnego oprogramowania biurowego, ale nie określił w specyfikacji parametrów równoważności. Gdy wykonawca zaoferował pakiet LibreOffice zamiast MS Office, zamawiający odrzucił ofertę. Izba uznała, że skoro nie podano kryteriów oceny, a odrzucono ofertę z produktem o analogicznych parametrach – równoważność była pozorna. W istocie zamawiający wymagał identycznego oprogramowania, nie zamiennika (KIO 2312/16). W innej sprawie z tego okresu zakwestionowano zapisy typu „zamawiający dopuszcza urządzenie o takich samych bądź lepszych parametrach” – Izba wskazała, że takie sformułowanie jest niewystarczające, bo nie pozwala na jednoznaczną ocenę. Wykonawca musi wiedzieć konkretnie, które cechy i w jakim zakresie będą brane pod uwagę (KIO 789/17).
W sprawie dotyczącej zastawek kardiologicznych Izba sformułowała istotną zasadę: potrzeby zamawiającego muszą mieć charakter obiektywny, nie mogą być subiektywnymi przekonaniami o wyższości pewnych wyrobów. Jeśli parametry techniczne wskazują na produkty tylko jednego producenta, zamawiający musi umieć wykazać, że wynika to z rzeczywistych, uzasadnionych przesłanek (KIO 3408/22).
Praktyka kontrolna Prezesa UZP dostarcza konkretnych przykładów naruszeń. W jednym z postępowań na maszyny magazynowe zamawiający wymagał wyposażenia w system bezpieczeństwa o określonej nazwie handlowej. Okazało się, że nazwa ta jest zastrzeżona przez jednego producenta i stosowana wyłącznie w jego urządzeniach. Żaden konkurent nie mógł zaoferować systemu o tej nazwie – mógł tylko zaproponować własne rozwiązanie o podobnej funkcji. Ale skoro dokumentacja nie opisywała, jaką funkcję system ma spełniać, wykonawcy oferujący inne marki działali bez jakichkolwiek wytycznych. W innej kontrolowanej sprawie dotyczącej urządzeń biurowych okazało się, że opis przedmiotu zamówienia został faktycznie sporządzony przez jednego z potencjalnych dostawców – efekt był przewidywalny, bo tylko jego produkty spełniały wymagania w pełni.
Zamówienia informatyczne generują szczególnie dużo sporów o równoważność. Już wyrok z 2014 roku – wydany jeszcze pod rządami poprzedniej ustawy, ale wciąż aktualny jako zasada – dotyczył dostaw komputerów dla szkół, gdzie zamawiający wskazał konkretne modele procesorów i system operacyjny. Formalnie dopuścił zamienniki, ale nie określił parametrów równoważności. KIO stwierdziła wprost: nie jest wystarczające ograniczenie się do sformułowania „lub równoważny” bez jednoczesnego wskazania parametrów, w oparciu o które ustalana będzie równoważność. Pojęcia „nie gorszy”, „równoważny” czy „lepszy” są nieostre i nie pozwalają wykonawcy ocenić, czy jego produkt zostanie zaakceptowany (KIO 1931/14). W sprawie dotyczącej licencji serwerowych wykonawca zaoferował tańszą wersję oprogramowania, argumentując równoważność. Izba oddaliła odwołanie – droższa wersja pozwalała na uruchamianie nielimitowanej liczby maszyn wirtualnych, co stanowiło istotną różnicę funkcjonalną, której tańsza wersja nie zapewniała. To dobry przykład sytuacji, w której wymaganie konkretnego produktu było uzasadnione (KIO 156/20). Z kolei w sprawie dotyczącej źródła pochodzenia licencji zakwestionowano wymaganie pobierania oprogramowania wyłącznie ze strony producenta, co wykluczało legalny rynek wtórny – Izba uznała to wymaganie za dopuszczalne, bo zamawiający ma prawo oczekiwać dostępu do oficjalnych kanałów wsparcia (KIO 3160/22).
W branży medycznej orzecznictwo dopuszcza bardziej rygorystyczne warunki ze względu na bezpieczeństwo pacjentów. W sprawie dotyczącej serwisu aparatury medycznej zamawiający wymagał certyfikatów producenta dla techników – Izba uznała to za uzasadnione, bo specyfika branży usprawiedliwia wyższe standardy, nawet jeśli zawężają krąg wykonawców (KIO 3489/20). Najświeższy wyrok z listopada 2025 roku pokazuje jednak granice tej zasady. Sprawa dotyczyła systemu informatycznego dla szpitala, gdzie zamawiający przerzucał na wykonawców obowiązek pozyskania dokumentacji technicznej od producenta istniejącego już systemu. Izba uznała to za równoznaczne z brakiem opisu przedmiotu zamówienia – nie można wymagać od wykonawcy rzeczy, których uzyskanie zależy od dobrej woli jego konkurenta (KIO 4174/25).
W zamówieniach na obiekty sportowe powtarza się charakterystyczny błąd. W jednej ze spraw zamawiający wymagał określonego współczynnika tarcia nawierzchni w bardzo wąskim zakresie liczbowym. Izba zakwestionowała te widełki – wykluczały nawierzchnie o wyższym współczynniku, choć również spełniające normy federacji sportowych. Produkt „lepszy” według norm branżowych nie mieścił się w arbitralnie zawężonych wymaganiach (KIO 872/22). Podobnie w innej sprawie dotyczącej bieżni – parametry graniczne umożliwiały zaoferowanie wyłącznie jednego produktu, mimo że na rynku istnieją dziesiątki nawierzchni certyfikowanych przez międzynarodowe federacje (KIO 759/23).
Na podstawie orzecznictwa i kontroli można wskazać trzy powtarzające się nieprawidłowości.
Pierwszy błąd to całkowity brak kryteriów – zamawiający dopisuje formułkę o dopuszczeniu zamienników i na tym poprzestaje.
Drugi to żądanie pełnej zgodności wszystkich parametrów z produktem referencyjnym, co czyni równoważność pozorną.
Trzeci to nierówne traktowanie – wykonawcy oferujący produkt wskazany w specyfikacji składają ofertę bez dodatkowych formalności, natomiast oferujący zamiennik muszą przedstawić obszerne dowody równoważności.
Recepta na prawidłowe zapisy jest prostsza niż mogłoby się wydawać: trzeba przełożyć swoje potrzeby na konkretne, mierzalne parametry. Zamiast pisać „drukarka producenta X model Y lub równoważna”, lepiej określić wymagania funkcjonalne – drukarka laserowa kolorowa, prędkość minimum określona liczbą stron na minutę, rozdzielczość minimum określona wartością, automatyczny druk dwustronny, podajnik na określoną liczbę arkuszy. Wykonawca wie dokładnie, co musi zaoferować, a zamawiający ma jasne kryteria do oceny. To samo dotyczy innych kategorii zamówień. Zapis „krzesło biurowe producenta X lub zamiennik o zbliżonych parametrach ergonomicznych” nic nie mówi, natomiast wymagania liczbowe – zakres regulacji wysokości, liczba płaszczyzn regulacji podłokietników, maksymalne obciążenie – pozwalają każdemu producentowi sprawdzić, czy jego wyrób się kwalifikuje. Przy oprogramowaniu sprawa bywa trudniejsza, bo pakiety różnych dostawców mają odmienne funkcjonalności. Nie można wymagać „tożsamej funkcjonalności” z produktem referencyjnym – to w praktyce wyklucza konkurencję. Można natomiast opisać potrzebne funkcje: edytor tekstu z obsługą określonych formatów, arkusz kalkulacyjny, poczta z kalendarzem i określoną przestrzenią, wideokonferencje dla określonej liczby uczestników.
Linia orzecznicza pozwala sformułować kilka reguł przydatnych przy tworzeniu dokumentacji. Kryteria równoważności powinny tworzyć katalog zamknięty – precyzyjnie określone parametry bez przesłanek otwartych typu „przykładowo” czy „między innymi”. Sama formuła „lub równoważny” jest niewystarczająca – musi jej towarzyszyć wskazanie konkretnych wymagań. Ciężar dowodu zasadności użycia znaku towarowego spoczywa na zamawiającym – to on musi wykazać, że nie mógł opisać przedmiotu zamówienia inaczej. Niejasności w opisie nie mogą działać na niekorzyść wykonawcy.
Skutki wadliwego opisu wykraczają poza przegrane przed KIO. W projektach współfinansowanych ze środków unijnych obowiązuje taryfikator korekt finansowych – za opis utrudniający konkurencję lub brak prawidłowego dopuszczenia zamienników przewidziana jest korekta do 25% wartości zamówienia. Przy dużych kontraktach to kwoty liczone w milionach. Do tego dochodzi odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a w skrajnych przypadkach konieczność unieważnienia postępowania.
CHECKLISTA – OPIS PRZEDMIOTU ZAMÓWIENIA
☐ Każdy zapis ma jedno możliwe rozumienie
☐ Wymagania są proporcjonalne do wartości i celu zamówienia
☐ Jeśli podano nazwy producentów lub modele – dokumentacja dopuszcza zamienniki
☐ Kryteria oceny zamienników są określone jako zamknięty katalog parametrów
☐ Parametry wyrażono liczbowo: wartości minimalne, maksymalne lub zakresy
☐ Dopuszczenie zamienników jest realne – nie wymaga produktu identycznego
☐ Wykonawcy oferujący zamienniki nie mają dodatkowych obowiązków dowodowych
Jeśli opis wskazuje konkretny produkt, a kryteria oceny zamienników są ogólnikowe, pozorne lub w ogóle ich nie ma – istnieje podstawa do odwołania. Czasem warto je złożyć przed upływem terminu składania ofert, dając zamawiającemu szansę na poprawienie zapisów.
#zamówieniapubliczne #przetargi #kio #pzp #równoważność
