Zamawiający wysyła wezwanie do wyjaśnień, a w nim prosi wykonawcę o przedłożenie dokumentów potwierdzających deklaracje z oferty. Wykonawca odmawia, twierdząc, że przepisy nie dają do tego podstawy. Zamawiający odrzuca ofertę, wykonawca składa odwołanie do KIO. Izba przyznaje rację wykonawcy i nakazuje przywrócić ofertę. Ten scenariusz powtarza się w kolejnych sprawach, a mimo to wielu zamawiających wciąż formułuje wezwania do wyjaśnień treści oferty tak, jakby mieli prawo żądać w nich dowodów. Skąd ta rozbieżność i jak prawidłowo korzystać z tego narzędzia?
Przepisy Prawa zamówień publicznych pozwalają zamawiającemu żądać od wykonawcy wyjaśnień dotyczących treści złożonej oferty. Brzmi prosto, ale diabeł tkwi w szczegółach. Ustawodawca, redagując ten przepis, świadomie użył wyłącznie słowa „wyjaśnień” i nie dodał żadnego odniesienia do dowodów ani dokumentów potwierdzających. Zupełnie inaczej postąpił w przepisie sąsiadującym, dotyczącym rażąco niskiej ceny, gdzie wprost zapisał formułę „wyjaśnień, w tym złożenia dowodów”. Ta różnica nie jest przypadkowa. Ustawodawca stosuje w ustawie spójną technikę legislacyjną i tam, gdzie chce przyznać zamawiającemu prawo do żądania dowodów, robi to wprost. Skoro przy wyjaśnieniach treści oferty tego nie uczynił, przyjmuje się, że zamawiający takiego uprawnienia formalnie nie posiada.Wyjaśnienia treści oferty służą temu, by zamawiający mógł zrozumieć, jak odczytywać to, co wykonawca już napisał. To rodzaj wykładni oświadczenia woli, nie dochodzenie śledcze. Zamawiający pyta „dlaczego tak jest w ofercie”, a nie „udowodnij mi, że tak jest”. Oficjalny komentarz Urzędu Zamówień Publicznych do przepisów o badaniu ofert definiuje wyjaśnienia treści oferty jako narzędzie do uzyskania jednoznacznych informacji w sytuacji, gdy oferta jest nieprecyzyjna, niejasna lub budzi wątpliwości interpretacyjne. Dopuszczalne jest więc pytanie o sposób rozumienia konkretnego zapisu, ale nie żądanie nowych dokumentów, których zamawiający nie wymagał w specyfikacji warunków zamówienia.
Dwa podejścia do wyjaśnień treści oferty w orzecznictwie
Sprawa wydaje się klarowna, ale praktyka orzecznicza przynosi coraz więcej komplikacji. Krajowa Izba Odwoławcza konsekwentnie trzyma się wykładni ścisłej. W kolejnych wyrokach z lat 2023 i 2024 Izba powtarza, że zamawiający nie może wykorzystywać wyjaśnień treści oferty jako narzędzia do pozyskiwania informacji lub dokumentów, o które nie zadbał na etapie tworzenia dokumentów zamówienia. Pytania mają dotyczyć wyłącznie tych elementów, które wykonawca złożył w ofercie zgodnie z wymaganiami specyfikacji. Zamawiający, który formułuje kilkadziesiąt pytań wykraczających poza zakres SWZ, nadużywa swojego uprawnienia.
Sąd Zamówień Publicznych, czyli Sąd Okręgowy w Warszawie orzekający w sprawach zamówieniowych, od 2023 roku prezentuje jednak odmienny pogląd. W głośnej sprawie, w której zamawiający skierował do wykonawcy aż 175 pytań dotyczących sposobu realizacji zamówienia na zaprojektowanie i budowę drogi, KIO przyznała rację wykonawcy i uznała wezwanie za nadmierne. Sąd zmienił ten wyrok, stwierdzając że zakres wyjaśnień treści oferty na gruncie nowej ustawy jest szerszy niż pod rządami poprzednich przepisów. Zdaniem Sądu ocena zasadności pytań wymaga analizy indywidualnej i nie da się z góry przesądzić, ile pytań to za dużo. W jednym przetargu 175 pytań może być uzasadnione, w innym nawet dwa mogą stanowić nadużycie. To stanowisko otwiera furtkę do szerszego korzystania z wyjaśnień treści oferty, w tym potencjalnie do żądania materiałów potwierdzających.
Wykonawca milczy, zamawiający ma problem
Praktyczne konsekwencje tej rozbieżności odczuwają obie strony postępowania. Ustawa nie przewiduje automatycznego odrzucenia oferty w przypadku, gdy wykonawca nie odpowie na wezwanie do wyjaśnień treści oferty. Zamawiający nie może więc odrzucić oferty z samego powodu braku odpowiedzi na pytania. Może natomiast ocenić ofertę na podstawie tego, czym dysponuje, i jeśli treść oferty okaże się niezgodna z wymaganiami specyfikacji, odrzucić ją z powodu tej niezgodności. Uzasadnienie musi jednak wskazywać konkretny element oferty niezgodny z konkretnym wymaganiem, a nie ogólnikowo powoływać się na brak wyjaśnień. KIO w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślała, że wykonawca, który nie odpowiada na wyjaśnienia treści oferty, przejmuje ryzyko niekorzystnej interpretacji swoich oświadczeń, a próba tłumaczenia się dopiero na rozprawie jest spóźniona i nieskuteczna.
Dla zamawiającego rekomendacja jest następująca: formułować wezwanie jako żądanie wyjaśnień z sugestią przedstawienia materiałów potwierdzających, unikając kategorycznego żądania dokumentów niewymaganych w SWZ. Taka konstrukcja mieści się w granicach przepisu i daje wykonawcy możliwość dobrowolnego wzmocnienia swoich wyjaśnień dowodami. Dla wykonawcy strategia jest jeszcze prostsza: zawsze odpowiadać i z własnej inicjatywy załączać to, co potwierdza prawdziwość składanych wyjaśnień. Milczenie lub lakoniczne odpowiedzi to najgorszy scenariusz, bo zamykają drogę do skutecznego odwołania od decyzji zamawiającego. Wyjaśnienia treści oferty pozostają jednym z najczęściej nadużywanych i jednocześnie najczęściej źle rozumianych narzędzi w zamówieniach publicznych. Dopóki rozbieżność między stanowiskiem KIO a Sądu Zamówień Publicznych się nie utrwali, obie strony postępowania powinny podchodzić do tego tematu z dużą ostrożnością i świadomością ryzyka.
#noweprzetargi #zamówieniapubliczne #wyjaśnieniaoferty #przetargi #kio
