Takie historie zdarzają się częściej, niż ktokolwiek chciałby przyznać. Gmina planuje budowę świetlicy wiejskiej. Potrzebna jest pełna dokumentacja — projekt budowlany, projekt wykonawczy, przedmiar robót, specyfikacja techniczna, kosztorys inwestorski. Razem kwota przekracza 170 000 zł. I tu pojawia się pomysł, żeby rozdzielić te opracowania na osobne zlecenia. Każde z osobna mieści się poniżej progu. Można załatwić bez przetargu, szybciej, prościej.
Problem w tym, że te wszystkie opracowania dotyczą jednej i tej samej inwestycji. Powstają po to, żeby zamawiający mógł ogłosić przetarg na roboty budowlane. Bez projektu nie ma przedmiaru. Bez przedmiaru nie ma kosztorysu. Bez kompletu nie ma przetargu. Skoro tworzą nierozerwalną całość służącą jednemu celowi, prawo traktuje je jako jedno zamówienie na usługi — i wymaga łącznego szacowania ich wartości.
Art. 29 ust. 2 Prawa zamówień publicznych mówi o tym wprost — zamawiający nie może dzielić zamówienia na odrębne zamówienia, jeżeli prowadzi to do niestosowania przepisów ustawy, chyba że podział jest uzasadniony obiektywnymi przyczynami. Przepis nie zabrania podziału w ogóle. Zamawiający może podzielić zamówienie z powodów organizacyjnych czy technicznych, może dopuścić oferty częściowe. Nie może natomiast kroić jednego zamówienia na kawałki wyłącznie po to, żeby każdy kawałek zmieścił się poniżej progu.
Warto zwrócić uwagę na istotną zmianę w stosunku do starego PZP z 2004 roku. Tamten przepis zabraniał podziału „w celu uniknięcia” stosowania ustawy — badano więc zamiar zamawiającego. Nowy PZP stosuje test skutku, nie celu.Wystarczy, że podział faktycznie prowadzi do niestosowania przepisów — intencja zamawiającego nie ma znaczenia.
Pozostaje pytanie — skąd wiadomo, że mamy do czynienia z jednym zamówieniem? Orzecznictwo KIO wypracowało na to prosty mechanizm, nazywany testem trzech tożsamości. Sprowadza się do trzech warunków badanych łącznie. Po pierwsze — tożsamość przedmiotowa: czy zlecenia tworzą funkcjonalną całość, uzupełniają się, służą temu samemu celowi. Projekt budowlany i kosztorys inwestorski robią zupełnie różne rzeczy, ale jedno bez drugiego jest bezużyteczne. Po drugie — tożsamość czasowa: czy zamawiający mógł je zaplanować z wyprzedzeniem. Dokumentację projektową dla konkretnej inwestycji planuje się na raz — trudno z poważną miną tłumaczyć, że potrzeba kosztorysu pojawiła się niespodziewanie trzy miesiące po zamówieniu projektu. I po trzecie — tożsamość podmiotowa: czy jeden wykonawca mógłby zrealizować cały zakres. Biura projektowe standardowo wykonują komplet w ramach jednego zlecenia — od koncepcji po kosztorys. W przypadku dokumentacji projektowej dla jednej inwestycji wszystkie trzy warunki spełniają się niemal automatycznie.
Sprawę ostatecznie uporządkowała opinia Urzędu Zamówień Publicznych z 13 grudnia 2022 roku. UZP przesądził w niej, że zamówienie na usługi projektowe podąża za pojęciem obiektu budowlanego. Jeden obiekt — jedna dokumentacja — jedno zamówienie. Bez względu na liczbę branż, liczbę opracowań i liczbę specjalistów, którzy nad tym pracują.
Ta zasada działa też w drugą stronę i warto o tym pamiętać, żeby nie wpaść w drugą skrajność. Dokumentacja projektowa dla różnych obiektów budowlanych — takich, które samodzielnie spełniają funkcję gospodarczą lub techniczną — to odrębne zamówienia. Gmina zleca jednocześnie projekt świetlicy i projekt remizy strażackiej po drugiej stronie wsi? Dwa obiekty, dwa zamówienia, żadnego obowiązku sumowania. Podział w pełni legalny.
Przy okazji warto uporządkować trzy kategorie, które zamawiający często wrzucają do jednego worka. Usługi projektowe to odrębna kategoria od robót budowlanych — szacowane niezależnie, nawet jeśli dotyczą tej samej inwestycji. Nadzór inwestorski to kolejne osobne zamówienie. Natomiast nadzór autorski — tu uwaga — wchodzi w skład zamówienia na projektowanie i jego wartość trzeba uwzględnić przy szacowaniu umowy z projektantem. Tak wynika z opinii UZP z 8 lutego 2012 roku.
Konsekwencje sztucznego podziału nie leżą w szufladzie. Art. 17 ust. 1 pkt 5b ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wprost kwalifikuje dzielenie zamówienia skutkujące uniknięciem stosowania przepisów jako naruszenie dyscypliny. Katalog kar określają art. 31–37 tej ustawy — od upomnienia i nagany, przez karę pieniężną, po zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi nawet do pięciu lat. Regionalne Izby Obrachunkowe wyłapują takie uchybienia regularnie i trudno liczyć na to, że akurat nasze postępowanie przejdzie niezauważone.
Pewna szarość pojawia się w jednym scenariuszu — gdy zamawiający planuje jednocześnie dokumentację dla wielu obiektów tego samego rodzaju. Termomodernizacja pięciu szkół w gminie. Obiekty odrębne, ale specyfika zbliżona, wykonawca mógłby obsłużyć wszystkie, zamówienie planowane w jednym horyzoncie. Tu gotowej odpowiedzi nie ma i każdy przypadek wymaga indywidualnej oceny.
We wszystkich pozostałych sytuacjach sprawa jest jasna. Komplet dokumentacji projektowej dla jednego obiektu to jedno zamówienie. Granicą sumowania jest obiekt budowlany — nie typ opracowania, nie branża, nie wartość pojedynczego elementu.
#zamówieniapubliczne #szacowaniewartości #dokumentacjaprojektowa #pzp #sumowaniezamówień #edukacjaprawna
